II SAB/Wa 253/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia 28 maja 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, 4. przyznaje, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W dniu [...] maja 2012 r. J. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] i Rady Gminy [...] – w trybie dostępu do informacji publicznej – z wnioskiem o pilne wydanie mu kopii Memorandum Wójta z dnia [...] marca 2012 r. Skarżący opisany wniosek złożył drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy w [...], korzystając z adresu poczty elektronicznej swojego syna – W. S. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] czerwca 2012 r., Wójt Gminy [...] potwierdził odbiór ww. wiadomości elektronicznej w dniu [...] maja 2012 r. i jej urzędową rejestrację pod poz. [...]. W dalszej części pisma organ zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie treści złożonego w ten sposób wniosku. W tej części pisma Wójt wyjaśnił, że powziął wątpliwości co do tożsamości osoby, która składa do urzędu gminy wnioski podając dane osobowe skarżącego. W odpowiedzi na powyższe pismo, w wiadomości email z dnia [...] czerwca 2012 r., skarżący wezwał organ do niezwłocznego wskazania podstawy prawnej - jak stwierdził - skierowanego do niego żądania udostępnienia danych osobowych w ramach postępowania o wydanie informacji publicznej, wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. W oczekiwaniu na odpowiedź organu, J. S. w dniu 14 czerwca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Wójta Gminy [...], skargę na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżący wystąpił o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia złożonego w dniu [...] maja 2012 r. wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, powołując się na przepis art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., zwrócił się do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi J. S. wskazał, że mimo, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej złożył pocztą elektroniczną w dniu [...] maja 2012 r., korzystając z adresu poczty elektronicznej swojego syna, a złożenie tego wniosku potwierdził kolejną wiadomością elektroniczną w dniu [...] czerwca 2012 r., to organ nie rozpatrzył wniosku zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w bezczynności. Wskazał, że organ ani nie udzielił mu żądanej informacji publicznej (nie dokonał czynności materialno – technicznej), ani nie poinformował go pisemnie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, względnie, że nie posiada takiej informacji, ani też nie odmówił mu udostępnienia informacji publicznej decyzją administracyjną. Jednocześnie podniósł, że wezwanie do potwierdzania pierwotnie złożonego wniosku, zamieszczone w piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., naruszało podstawową zasadę ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. gwarancję powszechnego dostępu do informacji publicznej bez wymogu identyfikacji wnioskodawcy. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, względnie o umorzenie postępowania. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na, istniejącą w jego ocenie, zasadność wezwania skarżącego do potwierdzenia wniosku. Takie działanie było, zdaniem organu, konieczne, bowiem wniosek o dostęp do informacji publicznej pochodził od pełnomocnika skarżącego – W. S., a wnioskodawca – J. S. - uczestniczył w tym czasie w obradach sesji Rady Gminy i nie mógł fizycznie przesłać wniosku o dostęp do informacji publicznej. W tym zakresie organ powołał się na wniosek skarżącego o przesłanie zapisu dźwiękowego dokumentującego obrady sesji [...] Rady Gminy [...], złożony drogą elektroniczną dopiero w dniu [...] maja 2012 r. o godz. [...] (załącznik do odpowiedzi na skargę) oraz na zamieszczony na stronie internetowej Gminy [...] protokół z tej sesji. Przede wszystkim zaś organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] udzielił odpowiedzi na wniosek J. S. informując go, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismo to wraz z żądanym przez skarżącego Memorandum z dnia [...] marca 2012 r. organ złożył do Sądu przy odpowiedzi na skargę. W replice na odpowiedź na skargę, J. S. nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Stwierdził, że organ nie dostrzega istoty ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli prawa do powszechnego i swobodnego, poza nielicznymi wyjątkami, dostępu do informacji publicznej. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił z urzędu dowód ze skierowanego do Prezesa WSA w Warszawie pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. wraz z załącznikami, w tym z Memorandum Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. Dopuszczone jako dowód dokumenty zostały okazane pełnomocnikowi skarżącego z urzędu. Pełnomocnik oświadczył, że zna treść załącznika nazwanego Memorandum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W sprawie ze skargi na bezczynność uwzględnienie skargi będzie zatem co do zasady zawsze polegało na wydaniu aktu lub podjęciu czynności w ramach ciążącego na organie obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i to niezależnie od tego, czy obowiązek ten powstaje w postępowaniu wszczętym z urzędu, czy też na wniosek strony. Z kolei, na gruncie przepisów przywołanej powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), mamy do czynienia ze specyficznym obowiązkiem organu – obowiązkiem rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Rozpatrzenie wniosku może polegać na udzieleniu żądanej informacji, odmowie jej udzielenia decyzją administracyjną bądź poinformowaniu wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji lub o innym trybie dostępu do żądanej informacji. Ocenę zatem legalności podejmowanych przez organ działań lub zaniechań pod kątem zarzutu bezczynności należy każdorazowo poprzedzić ustaleniem, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną , a jeżeli tak, to czy organ udzielił jej albo też odmówił jej udzielenia w sposób zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tylko bowiem wówczas możliwe jest jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii pozostawania organu w bezczynności albo braku takiej bezczynności po jego stronie. Wedle stanowiska wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] nie pozostaje w bezczynności. Organ wywodzi brak bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2012 r. z okoliczności udzielenia skarżącemu odpowiedzi na założony przez niego wniosek w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. W piśmie tym, jak zaznaczył organ, poinformowano skarżącego, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zdaniem Wójta Gminy [...], wskazane pismo jako czynność materialno – techniczna czyni zadość obowiązkom organu przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem dokonać analizy treści tego pisma. I tak, w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. organ, powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśnił skarżącemu, że żądana przez niego informacja w postaci dokumentu – Memorandum Wójta Gminy [...] – nie dotyczy informacji publicznej. W tym zakresie organ przytoczył słownikową definicję memorandum i podał, że jest to niepodpisane, nieformalne pismo dyplomatyczne, będące konspektem, streszczeniem, krótkim wyłuszczeniem jakiejś sprawy lub zestawieniem faktów. Według organu, oznacza to, że do tego rodzaju dokumentu nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ memorandum nie jest dokumentem urzędowym w jej rozumieniu. Nie stanowi oświadczenia woli i wiedzy utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego (art. 6 ust. 2 ustawy). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowisko to jest nieprawidłowe, a żądany przez skarżącego dokument jest informacją publiczną. Otóż, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W treści tego przepisu ustawodawca zamieścił szeroką definicję informacji publicznej, uwzględniając tym samym konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej. Prawo to bowiem Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do wolności i praw politycznych (art. 61 Konstytucji RP). Natomiast unormowaniem zamieszczonym w art. 6 ustawy wprowadzono do polskiego systemu prawa jedynie przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (por. S. Szuster: Komentarz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, System Informacji Prawnej Lex Omega). Również i taki sposób regulacji pozostaje w zgodzie z przypisanym prawu do informacji publicznej statusem publicznego prawa podmiotowego o szerokim zakresie (vide powołany art. 61 Konstytucji RP). Wójt Gminy [...] wywodzi, że dokument zatytułowany Memorandum nie podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ, jako dokument niepodpisany, nie jest dokumentem urzędowym, o czym stanowi art. 6 ust. 2 ustawy. Tylko zaś dokumenty urzędowe podlegają udostępnienie na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jednak, zdaniem Sądu, sama tylko ocena Memorandum jako informacji publicznej ograniczona do badania wymogu opatrzenia dokumentu urzędowego podpisem funkcjonariusza publicznego jest niewystarczającą i nieprawidłowa, tak w odniesieniu do szerokiego, normatywnego ujęcia definicji informacji publicznej, jak i w odniesieniu do przykładowego, niezamkniętego katalogu informacji publicznych, o którym mowa w art. 6 ustawy. Na powyższą okoliczność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził z urzędu dowód z dokumentu w postaci pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. adresowanego do Prezesa WSA w Warszawie oraz załączonych do niego dokumentów. W treści przywołanego pisma Wójt Gminy [...] zwrócił się do Prezesa tutejszego Sądu z prośbą o, m.in., stosowne wykorzystanie załączonych do pisma dokumentów. Wśród powyższych dokumentów znalazło się również pismo z dnia [...] marca 2012 r. zatytułowane Memorandum. Jest to pismo o identycznej treści jak pismo - Memorandum - złożone przez organ przy odpowiedzi na skargę. Obydwa pisma zwierają jednakowe opisy postępowań wszczętych przed Wójtem Gminy [...] przez skarżącego i jego syna W., identyczną ich ocenę oraz tę samą analizę wydanego dotychczas orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazują na te same, dalsze, możliwe działania organu. Obydwa pisma zawierają też to samo oznaczenie organu, od którego pochodzą – Wójta Gminy [...]. Obydwa pisma nie zawierają też podpisu piastuna ww. organu. W rezultacie oznacza to, że pismo z dnia [...] marca 2012 r. zostało skierowane przez organ władzy publicznej (organ samorządu terytorialnego) do co najmniej jednego, innego podmiotu publicznego (w tym przypadku Sądu Administracyjnego) i miało oficjalny, urzędowy charakter. Z tego powodu Memorandum ma charakter prawny wystąpienia organu władzy publicznej (Wójta Gminy [...]), w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji. Jak stanowi bowiem ten przepis, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Co więcej, wolą ustawodawcy nie zastrzeżono dla tego rodzaju informacji publicznych wymogu przewidzianego dla dokumentów urzędowych. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, dla uznania tych informacji za informację publiczną wystarczy, że pochodzą one od władzy publicznej. Mogą one natomiast mieć zarówno charakter zewnętrzny (wystąpienie) lub wewnętrzny (ocenę). Ten zaś fakt potwierdza podpisane już przez Wójta Gminy [...] pismo przewodnie z dnia [...] marca 2012 r. oraz adresat tego pisma - Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (organ wojewódzkiego sądu administracyjnego). W tej sytuacji, za niezasadne należało uznać stanowisko organu, wedle którego, żądane przez J. S. Memorandum z dnia [...] marca 2012 r., z uwagi na brak podpisu piastuna organu, nie jest dokumentem urzędowym i tym samym nie jest objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej konsekwencji, należało uznać, że skierowane do skarżącego pismo organu z dnia [...] czerwca 2012 r., z takim właśnie uzasadnieniem, nie czyniło zadość obowiązkowi rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób i w terminie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a na dzień rozpoznania skargi organ pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności. Z powyższego powodu nie mógł również odnieść postulowanego skutku złożony przez organ wniosek o umorzenie postępowania. W ocenie WSA w Warszawie, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odpowiedź na wniosek skarżącego udzielona została wprawdzie po 14 dniach, jednak przekroczenie tego terminu było – po pierwsze - wynikiem błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, o czym była mowa powyżej, a – po drugie – skutkiem skierowania do skarżącego dodatkowego wezwania do potwierdzenia wniesienia wniosku. To ostatnie wezwanie było z kolei wynikiem określonej interpretacji okoliczności faktycznych towarzyszących złożeniu wniosku w dniu [...] maja 2012 r. Niemniej jednak tego rodzaju wad i interpretacji nie można ocenić jako bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność organu za uzasadnioną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie, z przyczyn wskazanych powyżej, wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu, w pkt 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).