II SAB/Wa 253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi P. P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. P. K. z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. P. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci uwierzytelnionej kopii decyzji tego organu kończącej postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu w sprawie lokalu gastronomicznego usytuowanego przy ul. [...] w [...], nr sprawy [...], o ile takowa została już wydana oraz uwierzytelnionych kopii wszelkich postanowień wydanych w jej toku, a dotyczących inwestora K. P. oraz innych stron tego postępowania. Skarżący zaznaczył, że żądane przez niego dokumenty stanowią dokumenty urzędowe stanowiące dane publiczne i podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p." Pismem z [...] lutego 2016 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o udostępnienie informacji publicznej. Organ zaznaczył, że wniosek skarżącego dotyczy dostępu do informacji w sprawie konkretnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa indywidualna, dotycząca imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych praw i obowiązków, w żadnym razie nie dotycząca władz publicznych. Wyjaśnił także, że ustawodawca dopuścił udostępnianie informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym wyłącznie do sytuacji, gdy dotyczy ono władz publicznych, czy podmiotów wykonujących zadania publiczne, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Organ podniósł także, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udostępnienie każdej informacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w piśmie z [...] lutego 2016 r., skierowanym do skarżącego, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Organ podniósł także, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określił definicję informacji publicznej i wskazał, iż jest to każda informacja, jednocześnie zawężając to pojęcie poprzez sformułowanie "o sprawach publicznych". Wskazał, że skarżący żąda dostępu do informacji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem nie jest sprawa publiczna, a prywatna i w żadnym razie nie dotycząca władz publicznych, czy podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zgadzając się ze stwierdzeniem, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, jak to zostało określone w treści art. 6 ustawy, organ podniósł, iż ma to miejsce tylko w przypadku, gdy dokumenty te dotyczą spraw publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] bezczynność w sprawie jego wniosku z [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Podniósł, że bezczynność organu miała miejsce w związku z błędnym uznaniem, że informacje i dokumenty, o udostępnienie których wnosił, nie stanowią informacji publicznej. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w zakresie dotyczącym danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Jednocześnie, na zasadzie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisania w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, skierowania do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W ocenie skarżącego bez znaczenia dla uznania danej informacji za publiczną jest fakt, że stroną postępowania prowadzonego przez organ administracji, jest podmiot prywatny, niezaliczany do sfery organów władzy publicznej i nierealizujący zadań publicznych. Tym samym, mając na względzie fakt, iż żądanie wydania i nadesłania kopii aktów administracyjnych wydanych w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej dotyczy dokumentów urzędowych, stanowiących dane publiczne, skierowanych do innego podmiotu, stanowisko organu administracji, wyrażone w toku dotychczasowego postępowania, jest zdaniem skarżącego nietrafne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Organ podniósł, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacji nie dotyczy sprawy publicznej, ale obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne, a także informacje, które naruszałyby godność, cześć, a więc dobra osobiste. Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi, uczynił bezczynność w zakresie nierozpoznania wniosku z [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjaśnić również należy, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego uznać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 4) oraz o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a), w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponadto stosownie do treści art. 3 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. We wniosku z [...] stycznia 2016 r. skarżący domagał się udostępnienia uwierzytelnionej kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kończącej postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu w sprawie lokalu gastronomicznego usytuowanego przy ul. [...] w [...], nr sprawy [...], o ile została ona już wydana oraz uwierzytelnionych kopii wszelkich postanowień wydanych w toku tego postępowania, a dotyczących inwestora K. P. oraz innych stron tego postępowania. Wniosek ten dotyczył zatem decyzji ewentualnie postanowień wydanych przez organ w konkretnym, wskazanym przez skarżącego postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna, której uwierzytelnionej kopii domagał się skarżący jest niewątpliwie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Decyzje administracyjne zawierają bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko organu, iż sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby, a treść decyzji administracyjnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych jest więc błędne. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p. Należy ponadto zwrócić uwagę, że decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak przygotowana kopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, oraz z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, orzeczenie dostępne pod adresem, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego również są aktami administracyjnym i jednocześnie dokumentami urzędowymi, zawierają bowiem treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego i z tego względu stanowią informację publiczną. W związku z tym, że żądane przez skarżącego dokumenty mają charakter informacji publicznej organ obowiązany był do realizacji jej wniosku. Nie czyniąc tego organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie zawarte w pkt 1 wyroku. Organ zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych dokumentów w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., po wcześniejszej ocenie, czy dokumenty te wymagają anonimizacji z uwagi na zawarte w nich dane osobowe osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi, a jeśli tak to w jakim zakresie, albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w przypadku zaistnienia przesłanek tej odmowy, o ile organ jest w posiadaniu takich dokumentów. Na żadnym etapie postępowania organ bowiem nie wskazał, czy intersujące skarżącego postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a także, czy w postępowaniu tym były wydawane jakiekolwiek postanowienia. W przypadku, gdy taka decyzja oraz postanowienia nie były wydawane przez organ i w związku z tym nie jest on w ich posiadaniu, to powinien o tym fakcie poinformować skarżącego. Jednocześnie Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek skarżącego z [...] stycznia 2016 r. w momencie orzekania przez Sąd nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz wadliwej wykładni i zastosowania obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru kwalifikowanego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.