II SAB/Wa 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B.L. na bezczynność Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych w przedmiocie dopłaty na uatrakcyjnienie wyżywienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. B.L. wystąpił do Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych RP z wnioskiem o wydanie mu w naturze lub wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego dopłaty na uatrakcyjnienie wyżywienia przewidzianej w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie dopłat na uatrakcyjnienie wyżywienia żołnierzom pełniącym służbę i pracownikom zatrudnionym w polskich kontyngentach wojskowych w misjach pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych w związku z zakończeniem przez niego służby w PKW [...] w dniu [...] lipca 2009 r. i niewydaniem z przyczyn od niego niezależnych należności "06" w naturze za miesiąc maj, czerwiec i lipiec 2009 r. W odpowiedzi na powyższe Szef Centrum Wsparcia Dowództwa Operacyjnego Sił Zbrojnych RP pismem z dnia [...] września 2009 r. wskazał, że zgodnie z punktem 1 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. dopłaty w kwocie odpowiadającej 0,6 USD dziennie na osobę ponoszone są na uatrakcyjnienie zasadniczego wyżywienia "w formie posiłków" i winny być wydane i spożyte przez żołnierzy/pracowników podczas faktycznego przebywania na PKW. Jeżeli zatem żołnierz/pracownik nie mógł skorzystać z przedmiotowego uatrakcyjnienia wyżywienia, gdyż przetarg na artykuły spożywcze nie został rozstrzygnięty (z przyczyn niezależnych od organu wojskowego) to brak jest zasadności zamawiania artykułów żywnościowych na rzecz danej osoby niejako "wstecz" – tj. za okres kiedy osoba ta jeszcze przebywała w rejonie PKW. Działanie takie mogłoby być zakwalifikowane jako pozostające w sprzeczności z celem tej decyzji, która co do zasady ma poprawić/uatrakcyjnić wyżywienie żołnierzy podczas pobytu w kontyngencie. Ponadto z decyzji nie wynika, aby żołnierzowi/pracownikowi przysługiwał równoważnik pieniężny lub ekwiwalent w naturze w zamian za niespożyte posiłki. Uprawnienie takie musiałoby wynikać z powszechnie obowiązujących aktów prawa. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do realizacji niniejszego roszczenia w naturze lub równoważniku. W dniu [...] września 2009 r. B.L. wniósł zażalenie do Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych RP w związku z niezałatwieniem jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Szef Centrum Wsparcia Dowództwa Operacyjnego Sił Zbrojnych RP podtrzymał argumenty zawarte w swoim piśmie z dnia [...] września 2009 r. informując o tym stronę. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2009 r. wnioskodawca zażądał wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie podając, że pełniąc służbę w [...] nabył prawdo do ww. należności i powinny one być mu wydane. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] nie rozstrzyga sprawy o utracie prawa do dodatku lub zaległego wyżywienia po powrocie do kraju, jeśli nabyło się do tego określone prawa podczas pobytu poza granicami kraju. Dowódca Operacyjny Sił Zbrojnych RP pismem z dnia [...] października 2009 r. wskazał, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma podstaw prawnych do uznania przedmiotowego roszczenia i wydania decyzji administracyjnej. Poinformował stronę, iż sprawy związane z zabezpieczeniem logistycznym w polskich kontyngentach wojskowych są w gestii Szefa Centrum Wsparcia Dowództwa Operacyjnego Sił Zbrojnych RP, który dwukrotnie udzielił jej odpowiedzi. W dniu [...] grudnia 2009 r. B.L. wniósł zażalenie do Ministra Obrony Narodowej w związku z niewydaniem mu decyzji administracyjnej przez Dowódcę Operacyjnego Sił Zbrojnych RP w sprawie tzw. należności "06". W odpowiedzi Minister Obrony Narodowej w dniu [...] stycznia 2010 r. wyjaśnił wnioskodawcy, że z uwagi na konieczność dokonania analizy dokumentów prowadzonych przez PKW oraz przepisów normujących gospodarkę żywnościową w siłach zbrojnych, a także uzyskania opinii prawnej właściwej komórki resortu obrony narodowej, udzielenie odpowiedzi nastąpi w możliwie najkrótszym terminie. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Szef Zarządu Planowania Logistyki – P4 Ministerstwa Obrony Narodowej wskazał, że niezależnie od przyczyn, które spowodowały niezrealizowanie przedmiotowego zobowiązania w rejonie misji, dokonując literalnej analizy przepisów decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], brak jest podstaw prawnych do realizacji wnoszonego roszczenia w naturze lub wypłaty równoważnika pieniężnego. Po gruntownym zbadaniu przedmiotowej sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Biura Skarg i Wniosków Ministerstwa Obrony Narodowej wyjaśnił, że poparł stanowiska właściwych organów wojskowych wyrażone w powołanych wyżej pismach kierowanych do wnioskodawcy. Podał, że organ może rozstrzygnąć sprawy w formie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują rozstrzygania w żądanym zakresie w drodze decyzji, to jej wydanie nastąpiłoby bez podstawy prawnej i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. B.L. w dniu [...] marca 2010 r. wniósł kolejne zażalenie do Ministra Obrony Narodowej. W dniu [...] lipca 2010 r. B.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych RP, polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie wydania mu w naturze lub wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dopłaty na uatrakcyjnienie wyżywienia przewidzianej w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie dopłat na uatrakcyjnienie wyżywienia żołnierzom pełniącym służbę i pracownikom zatrudnionym w polskich kontyngentach wojskowych w misjach pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej i wypłacenie równowartości 0,6 USD za każdy dzień licząc od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Dowódca Operacyjny Sił Zbrojnych RP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W kwestii odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej podał, że skarga na bezczynność przysługuje wówczas, gdy dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W sprawie, w której organ nie ma obowiązku wydania decyzji lub postanowienia, ani też nie ma obowiązku podjęcia aktów lub czynności mogących być przedmiotem skargi, nie może być wniesiona skarga na bezczynność. Podkreślił, iż do wydania przez organ decyzji administracyjnej konieczne jest istnienie ku temu podstawy prawnej, a w przedmiotowej sprawie jej brak, bowiem decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie dopłat na uatrakcyjnienie wyżywienia żołnierzom pełniącym służbę i pracownikom zatrudnionym w polskich kontyngentach wojskowych w misjach pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych jest aktem prawa wewnętrznego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą prawną decyzji administracyjnych mogą być tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto podkreślił, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż nie wniósł on zażalenia na bezczynność organu wyższego stopnia, jakim dla Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych RP jest Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności lub wydania określonego aktu, nie podejmuje jej lub takiego aktu nie wydaje w terminie, określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne, o czym przesądza treść powołanego wyżej przepisu, rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie B.L. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych RP w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wydanie mu w naturze lub wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego dopłaty na uatrakcyjnienie wyżywienia. W ocenie Sądu zgodzić się należy z Dowódcą Operacyjnym Sił Zbrojnych RP, że bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej zachodzi wówczas, gdy organ jest zobowiązany przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie prawnej, a tego nie uczyni w trybie i terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc, do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest istnienie ku temu tak określonej podstawy prawnej, która w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wskazać należy, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w sprawie dopłat na uatrakcyjnienie wyżywienia żołnierzom pełniącym służbę i pracownikom zatrudnionym w polskich kontyngentach wojskowych w misjach pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych, na którą powołuje się skarżący domagając się rozpatrzenia swojego wniosku, nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 Konstytucji RP. W związku z tym na jej podstawie nie może być wydane żadne rozstrzygnięcie wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-4a cytowanej ustawy, to zaskarżenie bezczynności Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych RP w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie mu w naturze lub wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego dopłaty na uatrakcyjnienie wyżywienia jest niedopuszczalne. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, który Sąd już wskazał, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.