II SAB/Wa 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2017 r. Fundacja [...] zwróciła się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. informacji z jakimi podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r.; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Strona wniosła o przekazanie ww. informacji na adres poczty elektronicznej: [...] Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1. art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wniosek. Wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku oraz o zobowiązanie do jego załatwienia w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, a nadto o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zaznaczył, że wniosek został skutecznie dostarczony organowi w dniu [...] marca 2017 r. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, jeśli wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a., Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a k.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym. Do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał jednak obowiązków nałożonych na niego na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie poinformował, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, nie poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie poinformował, że nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku – wskazując jednocześnie sposób bądź formę w jakiej informacja może być udostępniona niezwłocznie. Brak było również informacji o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy oraz decyzji odmawiającej udostępnienia informacji czy wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania. W treści odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, iż pozostając w błędnym przekonaniu co do konieczności złożenia podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz wskazania pełnego adresu wnioskodawcy, w odpowiedzi na ten wniosek wskazano, iż nie spełnia on wymogów prawnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Wójt Gminy B. stwierdził, że działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., udzielił wnioskowanej informacji, w tym również poprzez sporządzenie skanów szeregu żądanych dokumentów. Organ wskazał, że w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Organ wniósł o stwierdzenie, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po wniesieniu skargi udzielono bowiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie wnioskowanych informacji wiązało się z koniecznością zaangażowania w te czynności kilku pracowników, którzy w tym celu wykonali kserokopie szeregu dokumentów, (w tym map załączanych do decyzji o warunkach zabudowy), a następnie ich skany. Zaznaczył, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko zestawienie terminów dokonywania czynności w toku postępowania, ale również okolicznościami materiaInoprawne sprawy. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżąca Fundacja uczyniła bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy B. Skarżąca Fundacja stwierdziła, że Wójt pozostaje w stanie bezczynności w załatwianiu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2017 r, który to wniosek przytoczony został w części historycznej uzasadnienia. Przechodząc do oceny wniosku Fundacji z dnia [...] marca 2017 r., podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy B. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem skarżącej Fundacji z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie punktów 1, 2, 3, i 5 posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina Borowie. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż informacja dotycząca: podmiotu, z jakim gmina współpracuje, realizując ustawowy obowiązek usuwania odpadów oraz zawartych umów cywilnoprawnych w zakresie realizacji tego obowiązku jest informacją o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest także rejestr wydanych przez organ decyzji, w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Same wydane przez organ decyzje także należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja dotycząca imion i nazwisk pracowników samorządowych, który otrzymali nagrody pieniężne, wysokość tych nagród oraz uzasadnienie ich przyznania. Informacją publiczną nie jest natomiast, w ocenie Sądu, treść umowy o pracę zawartej z pracownikami samorządowymi. Treść umowy o pracę nie jest informacją o sprawach publicznych, dotyczy ona bowiem indywidualnego stosunku pracy. Przyjmując zatem, iż informacją publiczną jest informacja objęta punktami 1, 2, 3, i 5 wniosku z dnia [...] marca 2016 r., stwierdzić należy, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 wniosku. Organ udzielił bowiem przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. drogą elektroniczną odpowiedzi na wskazane punkty. Organ udostępnił też Fundacji umowy o pracę pracowników samorządowych, jednakże prawidłowość tego działania – jako niedotyczącego informacji publicznej – nie podlega ocenie Sądu w sprawie ze skargi na bezczynność o udostępnienie informacji publicznej. Sąd jednakże zwraca uwagę, iż prawo do prywatności pracowników samorządowych regulowane jest przepisami prawa pracy. W tym też zakresie (pkt 4 wniosku) należało skargę oddalić. Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: jw.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. od daty załatwienia wniosku w dniu [...] maja 2017 r. upłynęły 2 miesiące. Opóźnienia tego nie można zatem uznać za rażące. Wniosek nie został rozpatrzony niezwłocznie, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, iż nie jest wystarczające nadesłanie wniosku drogą elektroniczną. Działanie organu nie może zatem być uznane za przejaw lekceważącego traktowania swych obowiązków. Z uwagi zatem na fakt, iż zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy też poważnego zaniedbania, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji. Na koszty sądowe składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego, kwota 480 złotych tytułem zastępstwa procesowego oraz kwota 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.