II SAB/Wa 258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy L. do rozpoznania wniosku T. Z. z dnia 27 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. zasądza od Wójta Gminy L na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 27 maja 2011 r. T. Z. wystąpił do Urzędu Gminy w L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. podania numeru faktury; daty faktury i wartości faktury oraz terminu wypłaty wynagrodzenia za 1 i 2 etap prac określonych w harmonogramie rzeczowo – finansowym stanowiącym załącznik do umowy nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., tj. zebranie materiałów i opracowanie projektu koncepcji planu wraz z prezentacją dla części wsi L., 2. podania numeru faktury; daty faktury i wartości faktury oraz terminu wypłaty wynagrodzenia za 3 etap prac określonych w harmonogramie rzeczowo – finansowym stanowiącym załącznik do umowy nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., tj. opracowanie, uzgodnienia i prezentacja projektu planu dla części wsi L., 3. podania numeru faktury; daty faktury i wartości faktury oraz terminu wypłaty wynagrodzenia za 4 etap prac określonych w harmonogramie rzeczowo – finansowym stanowiącym załącznik do umowy nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., tj. projekt planu – materiał do zatwierdzenia przez Radę Gminy dla części wsi L., 4. podania numeru faktury; daty faktury i wartości faktury oraz terminu wypłaty wynagrodzenia pozostałej kwoty, tj. 10% za czynności wykonane po zatwierdzeniu planu dla części wsi L. i wykonaniu 3 egz. planu dla części wsi L.. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy L. poinformował T. Z., że odpowiedź na jego wniosek w sprawach podlegających publikacji znajduje się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w L. oraz na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy. Organ podniósł, że udzielenie odpowiedzi w przypadku pozostałych pytań w sprawach niepublikowanych, będzie możliwe po wykazaniu przez T. Z., że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy L. poinformował T. Z., że w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uzupełnienia wniosku o udostępnienia informacji publicznej, jego wniosek, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawia się bez rozpoznania. T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy L. W skardze tej T. Z. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy L. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia 27 maja 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podał, że organ nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga T. Z. nie spełnia przesłanek do bezpośredniego przesłania do Sądu, a ponadto jest bezzasadna. Organ wyjaśnił, że w sprawie nadal toczy się postępowanie, ponieważ wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, a wnosił o udostępnienie informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Wójta Gminy L. w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy L., jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Niewątpliwie również informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 27 maja 2011 r. stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony jest przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji dotyczących wydatków realizowanych przez Gminę L. (numery faktur, daty faktur, wartości faktur oraz termin wypłaty wynagrodzenia). Wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2011 r. odnosił się do majątku jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina L. Dotyczył zatem informacji publicznej i powinien być rozpatrzony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej; udostępniania w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, oraz udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Zatem, udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Takie uregulowanie jest uzasadnione tym, iż nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, skoro umożliwia to kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji, czyli możliwość przetwarzania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 ustawy ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną. W niniejszej sprawie, w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. skierowanym do skarżącego organ poinformował go, że część informacji, o których udostępnienie wystąpił, została już opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w L. oraz na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy. Organ nie wskazał jednak, które z informacji żądanych we wniosku zostały wcześniej opublikowane w ten sposób, a które nie. Taka odpowiedź organu jest niepełna i przez to nie czyni zadość obowiązkowi organu rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący w dalszym ciągu nie dysponuje bowiem wiedzą, które z informacji może on uzyskać w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu bądź na tablicy ogłoszeń Urzędu, a które z informacji są dostępne na wniosek. Nie można zatem stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został w tym zakresie przez organ rozpatrzony. Należy też zauważyć, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji przetworzonej, podmiot zobowiązany może udostępnić tę informację po wykazaniu przez wnioskodawcę, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ stojąc na stanowisku, że część informacji żądanych przez skarżącego stanowi informację przetworzoną wezwał skarżącego do wykazania, iż są one szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie, a organ poinformował skarżącego, że jego wniosek pozostawiony został bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Podobnie jednak, jak w przypadku informacji, które zdaniem organu, zostały już wcześniej udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub na tablicy ogłoszeń, w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. skierowanym do skarżącego, organ nie wskazał dokładnie, które z informacji w jego ocenie stanowią informację przetworzoną, i udostępnienie których informacji nastąpi po wcześniejszym wykazaniu przez skarżącego, że są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takie wezwanie organu jest na tyle nieprecyzyjne, że uniemożliwia jego wykonanie. Skarżący nie został bowiem poinformowany w zakresie jakich informacji musi wykazać ich szczególną istotność dla interesu publicznego. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego składał się z czterech punktów, a dodatkowo w każdym punkcie skarżący żądał udostępnienia czterech rodzajów informacji (numeru faktury; daty faktury, wartości faktury oraz terminu wypłaty wynagrodzenia). Należy także zauważyć, że brak odpowiedzi na wezwanie dotyczące wykazania, iż wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego nie powoduje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej obarczony jest brakami formalnymi. Brak wykazania, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego może stanowić wyłącznie przesłankę do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poinformowanie zainteresowanego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania nie stanowi w tym przypadku załatwienia sprawy, a przez to powoduje, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Dodatkowo należy podnieść, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. W art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udostępnienia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udostępnienia informacji, czyli dokonania czynności materialno – technicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, niepublikowany). Ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 21 k.p.a. może zatem następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy, 2010/2/67). Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek. Jak już wskazano wyżej, wezwanie składającego wniosek do wykazania, że informacje, których udostępnienia się domaga, są szczególnie istotne dla interesu publicznego nie odbywa się w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany przez organ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy L. pozostaje zatem w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.