II SAB/Wa 258/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant st. ref. Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie punktów [...] oddala skargę. Wnioskiem z [...] listopada 2012 r. D. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej m.in. na temat liczby wszystkich niewszczętych przez Wydział [...] wniosków o pomoc wg stanu na dzień [...] września 2011 r. oraz na dzień [...] lutego 2012 r., tj. wniosków o dochodzenie należności (odzyskanie wierzytelności), wniosków o powiadomienie oraz wniosków o informacje przesłanych do Ministerstwa Finansów zarówno przez państwa obce, jak i ze strony polskich wierzycieli, z podziałem na rodzaje wniosków i lata, w których wpłynęły one do Ministerstwa Finansów (pkt 7 wniosku) oraz na temat liczby niewszczętych wniosków o dochodzenie należności otrzymanych przez wydział [...] w 2012 r. na podstawie art. 10 Dyrektywy Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń, a także informacji na jaką kwotę ogółem opiewają te niewszczęte wnioski o dochodzenie należności (pkt 9 wniosku). Ponadto skarżący wnosił o przekazanie informacji z jakich środków pokryte zostaną odsetki, o których mowa jest w art. 13 ust. 3 ww. Dyrektywy Rady 2010/24/UE, w związku z niewszczynaniem tych wniosków związanym z nieprzyjęciem i nieopublikowaniem w wymaganym terminie stosownych przepisów niezbędnych do wykonania ww. Dyrektywy Rady 2010/24/UE (pkt 10 wniosku) oraz o poinformowanie o przewidywanej wysokości wspomnianych wyżej odsetek, które narosną do momentu rozpoczęcia przez nasz kraj wszczynania wyżej wspomnianych wniosków o dochodzenie należności nadesłanych na podstawie art. 10 ww. Dyrektywy Rady 2010/24/UE (pkt 11 wniosku). Pismem z [...] listopada 2012 r. organ wskazał, że rozpatrzenie powyższego wniosku nastąpi w terminie do [...] stycznia 2013 r., a następnym pismem z tej daty w odpowiedzi na pkt 7 i 9 wniosku poinformował, iż nie posiada danych o liczbie niewszczętych wniosków o pomoc, tj. takich, które nie wpłynęły do Ministerstwa zarówno według stanu na dzień [...] września 2011 r., jak i według stanu na dzień [...] lutego 2012 r., a każdy z wniosków, który wpłynął, spowodował wszczęcie postępowania z uwagi na brzmienie art. 61 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na pkt 10 i 11 wniosku organ poinformował, że nie posiada danych o źródłach pochodzenia środków, z których będą pokrywane przez zobowiązanych odsetki za zwłokę w płatności, o których mowa w art. 13 ust. 3 Dyrektywy Rady 2010/24/EU, jak i danych o wysokości ww. odsetek, jakie narosły już do dnia wszczęcia postępowań o pomoc przy dochodzeniu należności pieniężnych, złożonych na podstawie art. 10 tej Dyrektywy. Uznając, że Minister Finansów pozostaje w bezczynności skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o zobowiązanie Ministra Finansów do rozpatrzenia jego wniosku z [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w odniesieniu do wnioskowanych przez niego informacji publicznych określonych w pkt 7 i pkt 9 oraz w pkt 10 i pkt 11 tego wniosku, a także o zasądzenie od Ministra Finansów zwrotu kosztów postępowania i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 155 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do zakresu zadań Wydziału [...] należała w szczególności organizacja, realizacja i koordynacja współpracy międzynarodowej w zakresie egzekucji należności pieniężnych w trybie administracyjnym, w tym m.in. wykonywanie zadań organu wnioskującego i organu wykonującego. Skarżący przytoczył wybrane regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące udzielania pomocy obcemu państwu oraz korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych, wskazał na przepisy ww. Dyrektywy Rady oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2006 r. w sprawie postępowania przy korzystaniu z pomocy obcego państwa w dochodzeniu określonych należności pieniężnych. Stwierdził, że dotychczas nie zostały jeszcze przyjęte i opublikowane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania Dyrektywy Rady 2010/24/UE. W świetle powołanych przepisów – w ocenie skarżącego – nie powinno budzić wątpliwości, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył wniosków, których realizacją zajmował się Wydział [...]. Jednocześnie skarżący podał, że wobec faktu nieprzyjęcia i nieopublikowania przepisów niezbędnych do wykonania ww. Dyrektywy Rady nie ulega wątpliwości, że wnioski o dochodzenie należności przesłane do Polski, na podstawie art. 10 ww. Dyrektywy Rady, nie zostały jeszcze wszczęte. Podkreślił jednocześnie, że nie zwracał się o dostarczenie informacji publicznej na temat postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wydział [...] na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego dla dyrektora Departamentu AP nie mogło ulegać wątpliwości, że w przypadku wniosków o dochodzenie należności przesłanych na podstawie art. 10 ww. Dyrektywy Rady nie ma zastosowania przepis art. 61 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego przekazane mu informacje są niezgodne z prawdą i wprowadzające w błąd. Nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest w posiadaniu żądanych informacji określonych w pkt 7 i 9 wniosku, lecz informacji tych nie udzielił. Natomiast w odniesieniu do informacji z pkt 10 i 11 wniosku organ jest już w ich posiadaniu bądź mógł te informacje ustalić w łatwy sposób w ramach zwykłych czynności służbowych. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uznał, że odpowiedział na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie mógł podać żądanych informacji, gdyż ich nie posiada. Fakt, iż udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącego, nie może być – w ocenie organu – traktowany jako bezczynność w załatwieniu jego wniosku. Jednocześnie organ podkreślił, że kwestia prawidłowości prezentowanego przez Ministra Finansów stanowiska co do zastosowania art. 61 K.p.a. pozostaje poza przedmiotem skargi na bezczynność. Przedmiotem odpowiedzi nie powinno być również źródło pochodzenia środków, z których będą pokrywane przez zobowiązanych odsetki za zwłokę w płatności, o których mowa w art. 13 ust. 3 ww. Dyrektywy Rady. Zdaniem organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ww. ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. A więc przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nie wszystkie przyszłe działania organu mają taki charakter, ale jedynie te, które dotyczą zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o projektowaniu aktów normatywnych i o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji oraz wykonaniu i skutkach realizacji tych zadań. Zamierzenia mogą więc odnosić się jedynie do spraw ogólnych przybierających postać uchwalonych już programów bądź zamierzeń w zakresie działań prawodawczych lub działań w sferze polityki państwa lub innych organów publicznych. Dotyczy to jednak informacji już istniejących w chwili udzielania informacji, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podjęcia określonych działań (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02, "Wokanda" 2002, nr 11, s. 31). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości i nie było to przedmiotem sporu, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W sprawie poza sporem jest też, że żądane informacje, w zakresie przedmiotowym rozpoznawanej skargi na bezczynność, są informacją publiczną. Odnoszą się bowiem do działań podejmowanych przez organ w ramach ustawowo określonych kompetencji. Sporne jest natomiast, czy organ wywiązywał się z obowiązków nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej i czy w związku z tym pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu zarzut bezczynności sformułowany przez skarżącego w stosunku do Ministra Finansów pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej nie można postawić zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy udziela żądanej informacji, informuje, że nie jest to informacja publiczna, że jej nie posiada lub nie może udostępnić ze względu na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bądź też gdy wydaje decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie, w zakresie żądania określonego w pkt 7 i 9 wniosku z [...] listopada 2012 r. organ udzielił informacji. Pytania ujęte w tych punktach dotyczyły liczby niewszczętych wniosków o pomoc oraz wniosków o dochodzenie należności. Organ wskazał, że nie posiada danych o liczbie niewszczętych wniosków o pomoc, tj. takich, które nie wpłynęły do organu zarówno wg stanu na [...] września 2011 r., jak i według stanu na [...] lutego 2012 r. Odpowiedź udzielona przez organ w powyższym zakresie nie może zostać uznana za odnoszącą się do treści wniosku. Z wniosku wynika bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżącemu chodziło o wnioski otrzymane przez organ. Jak się wydaje mylące było nazewnictwo, którym posłużył się skarżący. W dalszej części odpowiedzi organ odniósł się jednak bezpośrednio do pytań skarżącego i wskazał, że każdy z wniosków, który wpłynął, spowodował wszczęcie postępowania z uwagi na brzmienie art. 61 §3 K.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że organ udzielił informacji w żądanym zakresie. Z pisma organu z [...] stycznia 2013 r. wynika bowiem jednoznacznie, że w Wydziale [...] nie ma niewszczętych wniosków. Skarżący wprawdzie kwestionuje prawdziwość powyższej informacji, przedstawiając w skardze sposób procedowania w zakresie poszczególnych wniosków. Wskazać w związku z tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe. Ocenie Sądu nie podlega bowiem kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone. Kwestia czy udzielona odpowiedź zaspokaja oczekiwania strony, czy jest zgodna ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. cywilnych odszkodowawczych, karnych na podstawie art. 23 u.d.i.p. i innych (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, LexisNexis 2012, s. 191). Sąd, badając czy Minister Finansów pozostaje w bezczynności, nie posiada kompetencji do oceny prawidłowości procedowania organu w ramach rozpoznawania wniosków, do których odnosi się pkt 7 i 9 wniosek o udzielenie informacji. Sąd nie jest również uprawniony do oceny trafności stanowiska organu o zastosowaniu w przypadku tych wniosków zasady z art. 61 § 3, iż momentem wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wykracza to bowiem poza przedmiot niniejszego postępowania. Dlatego też Sąd uznał, że organowi, który wystosował do skarżącego pismo z [...] stycznia 2013 r., zawierające przytoczoną powyżej odpowiedź, nie można przypisać bezczynności w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej. Odnośnie pkt 10 i 11 wniosku z [...] listopada 2012 r. co do źródeł pochodzenia środków z jakich pokryte będą odsetki, o których mowa w art. 13 ust. 3 Dyrektywy Rady i przewidywanej wysokości tych odsetek, organ wskazał, że danych takich nie posiada. Odsetki takie obecnie nie są bowiem wypłacane, w związku z czym nie wyliczono ich wysokości i nie wiadomo z jakich źródeł odsetki te będą regulowane. Również i tę odpowiedź należy uznać za wywiązanie się z obowiązku udzielenia informacji. Wnioskiem, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może stanowić w istocie postulatu podjęcia przez organ określonych działań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. pytanie o zamierzenia organów mogą dotyczyć jedynie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz odnosić się do zamierzeń władzy ustawodawczej i wykonawczej, projektowania aktów normatywnych oraz programów w zakresie realizacji zadań publicznych. Skoro Minister Finansów nie dysponuje żądanymi informacjami, ponieważ odsetki, o których mowa w Dyrektywie Rady 2010/24/UE nie są wyliczone, wypłacane, a także nie określono źródeł z jakich będą pokrywane, to nie można oczekiwać, że w związku z wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, organ podejmie działania, aby żądaną informację wytworzyć. Pytania zawarte w pkt 10 i 11 wniosku z [...] listopada 2012 r. nie dotyczą faktów istniejących w dacie udzielenia odpowiedzi. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, że Minister Finansów udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z [...] listopada 2012 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2012 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Zachował przy tym 2 miesięczny termin z art. 13 ust. 2 ustawy, informując uprzednio skarżącego w określonym w ustawie terminie o powodach opóźnienia i o terminie, w jakim udostępni informację. Dlatego też Sąd skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Nie stwierdzając istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z sygnalizacji określonej w art. 155 P.p.s.a.