II SAB/Wa 258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi F. "W." w N. na bezczynność Polskiego Związku Alpinizmu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Fundacja Wspierania Rozwoju Wspinaczki "[...]" w N. S. (dalej Fundacja/skarżąca), przesłała do Polskiego Związku Alpinizmu (dalej PZA/organ) w formie elektronicznej, w dniu [...] maja 2015 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na podany adres e-mail kopii wszystkich umów wraz z załącznikami, które zostały zawarte z W.P.(działającym jako Dyrektor Operacyjny IŚW [...]; dalej Dyrektor Operacyjny) w okresie do 1 stycznia 2008 r. do 11 maja 2015 r., w szczególności umów o pracę, umów cywilno-prawnych (np. o dzieło, zleceń, menadżerskich itp.), umów przeniesienia praw autorskich i innych. PZA w e-mailu z dnia [...] maja 2015 r. poinformował Fundację, że Dyrektor Operacyjny jest osobą prywatną zatrudnioną w PZA. Wskazał, że ujawnienie jego wynagrodzenia oraz innych danych jest naruszeniem ustawy o ochronie danych osobowych. Podniósł, że nie wykonuje on zadań publicznych i nie jest też osobą, w stosunku do której wymaga składania oświadczenia majątkowego zgodnie z odrębnymi przepisami. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PZA w przedmiocie wniosku z dnia 11 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w nim określonym, zarzucając naruszenie przez PZA art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Wniosła o zobowiązanie PZA do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 11 maja 2015 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postanowienia. PZA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tej przyczyny nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, a zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względów, o których mowa w pkt 1 powyżej, a ponadto z uwagi na prywatność osoby, której dane dotyczą, jak też ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. PZA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1130/15, po rozpoznaniu skargi Fundacji na bezczynność PZA w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, (1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Fundacji z [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. W ocenie WSA związku z żądaniem Fundacji udostępnienia informacji w zakresie i formie określonym w jej wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. W sprawie żądanie udostępnienia informacji odnosi się do udostępnienia kopii wszystkich umów, które zostały zawarte przez PZA z W. P. i związanych z nimi wydatkami. W ocenie WSA jednym ze źródeł finansowania działalność PZA są m.in. dotacje z budżetu państwa (środki publiczne), co oznacza, że ich wydatkowanie podlega kontroli społecznej, to zawierane przez PZA umowy o charterze odpłatnym podlegają takiej kontroli i stanowią one informację publiczną. WSA stwierdził, że PZA pozostaje w bezczynności, albowiem nie rozpatrzył wniosku Fundacji z [...] maja 2015 r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała z błędnej oceny wniosku skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a udzielona skarżącemu informacja stanowiła w pełni realizację jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie w nim określonej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., II SAB/Wa 1130/15, wniósł PZA. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy m.in. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez WSA, że "zasady finansowania poszczególnych zadań PZA powinny wynikać wprost ze statutu" oraz, że "nie sposób rozróżnić jaka działalność PZA finansowana jest z dotacji, a jaka z innych środków stanowiących majątek PZA. Na taką ocenę nie ma wpływu oświadczenie głównej księgowej PZA (...) które odnosi się wyłącznie do wynagrodzenia Dyrektora Operacyjnego i zawiera stwierdzenie, że nie jest ono realizowane w ramach umowy zawartej z Ministerstwem Sportu i Turystyki", podczas gdy nie sposób określić w statucie związku sportowego poszczególnych celów na które mogłyby być wydatkowane środki z dotacji z budżetu państwa, a cele takie są określane w umowach zawieranych z Ministerstwem Sportu i Turystyki na poszczególne lata, zaś z oświadczenia głównej księgowej wynika, że wynagrodzenie Dyrektora Operacyjnego nie było finansowane ze środków pochodzących z dotacji z Ministerstwa. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie co szczegółowo uzasadnił w skardze. PZA wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W odpowiedziach na skargę kasacyjną zarówno Fundacja, jak i dopuszczone do udziału w sprawie S.S.O. W. P. (dalej Stowarzyszenie), wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 242/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądził od Fundacji na rzecz PZA zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. NSA przychyla się do tej linii orzeczniczej, która stoi na stanowisku, że "W przypadku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, że wykonują zadania publiczne, zagadnienie podmiotowe nie może być badane w oderwaniu od przesłanki przedmiotowej. Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej". W ocenie NSA wykonywanie przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zadań publicznych, na ogół wiąże się też z dysponowaniem przez nie majątkiem publicznym, niezbędnym do wykonywania tych zadań. Zdaniem NSA, WSA winien zbadać, czy zadania, jakie dla PZA wykonuje Dyrektor, mają charakter zadań publicznych lub też, czy są one finansowane ze środków publicznych. Bez takich ustaleń nie było podstaw do uznania, że PZA jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) w zakresie umów, jakie zostały zawarte z Dyrektorem Operacyjnym w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 11 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację jest bezczynność PZA w przedmiocie wniosku z [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w nim określonym. Skarżąca wskazywała na naruszenie przez PZA art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d. i. p.. Fundacja wniosła o zobowiązanie PZA do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2015 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postanowienia Dokonując kontroli legalności działań podjętych przez organ w zakresie zarzucanej mu bezczynności, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości. Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1130/15, stwierdził, że PZA pozostaje w bezczynności, albowiem nie rozpatrzył wniosku Fundacji z [...] maja 2015 r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała z błędnej oceny wniosku skarżącej, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a udzielona informacja stanowiła w pełni realizację wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w formie w nim określonej. NSA wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 242/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Wskazał, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i nie wyjaśnił prawidłowo podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, czym naruszony został także art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak ustaleń w zakresie rodzaju zadań wykonywanych przez Dyrektor Operacyjnego w imieniu PZA i źródeł ich finansowania nie pozwala na ocenę poprawności rozumowania Sądu I instancji na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. czy w tym wypadku PZA było podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji w zakresie umów, jakie zostały zawarte z Dyrektorem Operacyjnym w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 11 maja 2015 r. NSA wskazał, że niezbędne będzie zapoznanie się przez Sąd I instancji z umowami zawartymi przez PZA z Dyrektorem Operacyjnym oraz z zasadami jego umocowania do działania w imieniu PZA, a także z zasadami Polskiego Związku Alpinizmu. W ocenie NSA zasady rozdziału środków publicznych na poszczególne zadania PZA nie muszą wynikać ze statutu. Na okoliczność wykorzystywania przez PZA dofinansowania ze środków publicznych wypowiadała się księgowa organu. Wskazywała, że zasady dofinansowania ze środków publicznych PZA wynikały z umów, jakie związek zawierał z Ministerstwem Sportu i Turystyki. Jak wynika z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej zasady dofinansowania ze środków publicznych PZA wynikały z umów, jakie organ zawierał z Ministerstwem Sportu i Turystyki, a rozliczenie z wydatkowania tych środków publicznych zawierają dokumenty załączone do skargi kasacyjnej. W przypadku realizowania zleconych zadań publicznych, czy wszelkich innych formy dysponowania majątkiem publicznym PZA byłby podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Jeżeli zatem żądane dane stanowiłyby informację podlegającą udostępnieniu, jako że dotyczyłyby spraw publicznych, to organ nieczyniący zadość wnioskowi o ich udzielenie, byłby bezczynny w załatwieniu spornego żądania. Podmiotami zobowiązanymi są po myśli art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem w tym aspekcie akcent położony jest na stronę przedmiotową – wykonywanie zadań publicznych (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, oraz wyroki tego Sądu: z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W tym miejscu odnotować wypadnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w odniesieniu do Stowarzyszenia A. P. (p. postanowienie z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 125/10), uznające ten podmiot za zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wszak z powodu po pierwsze wykonywania zadań publicznych, po wtóre z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Podobne stanowisko zajął ten Sąd w wyroku z dnia 29 grudnia 2011r. (sygn. akt I OSK 1845/11) w stosunku do A. Polskiego, akcentując wykonywanie przezeń zadań publicznych i dysponowanie majątkiem publicznym, wszak dostrzegając potrzebę ochrony danych osobowych (imienna lista) członków stowarzyszenia. W tym stanie rzeczy należy uznać, że w wynagrodzeniu Dyrektora Operacyjnego oraz w zawieranych z nim umowach brak było środków publicznych, które powodowałby konieczność uznania PZA za podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż organ uzasadnił stanowisko, w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.