II SAB/Wa 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. S. D. zwrócił się do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w [...] o udzielenie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zawnioskował o przesłanie przekazanych już przez wykonawcę "treści inicjalnych" (tj. tekstów, artykułów oraz elementów graficznych), stanowiących bazową zawartość portalu [...], tworzonego w ramach projektu P1. W odpowiedzi na powyższy wniosek p.o. Dyrektora Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że portal [...] to portal edukacyjno – informacyjny, tworzony na podstawie art. 36 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2015 r., poz. 636 ze zm.). Na portalu zamieszczane będą informacje takie jak: statystyki, raporty i analizy dotyczące stanu oraz rozwoju systemu informacji; bazy danych szkoleń dla pracowników medycznych oraz kadry zarządzającej, w tym szkoleń elektronicznych; informacje o zasadach funkcjonowania systemu ochrony zdrowia i systemu informacji. Do chwili obecnej portal nie został uruchomiony od strony technicznej, a tym bardziej zasilony konkretnymi treściami. Organ podał, iż materiały znajdujące się w posiadaniu Centrum zostały uzyskane w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych, którego przedmiotem było m. in. przygotowanie i zamieszczenie na portalu treści inicjalnych. Zdaniem organu nie są to materiały, które dotyczą bezpośrednio działalności organu (polityki wewnętrznej, formy organizacyjnej, struktury, organizacji, majątku, prowadzonych spraw), a opisują ogólnie zagadnienia z zakresu ochrony zdrowia w celu upowszechniania wiedzy na ten temat. Nie stanowią również dokumentu urzędowego, lecz są to dokumenty prywatne, które nie są informacją publiczną. Organ stwierdził ponadto, że powyższe materiały mają charakter przygotowawczy do użytku wewnętrznego administracji i jako takie są wyłączone z zakresu informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu. Służą one dopiero przygotowaniu ostatecznej formy portalu [...], natomiast jego ostateczny kształt oraz decyzja, jakie konkretnie treści zostaną na nim zamieszczone, nie została jeszcze podjęta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia S. D. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Wniósł wobec tego o zobowiązanie Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że żądana informacja jest informacją publiczną, a wnioskowane treści w ogóle nie są "dokumentami", lecz są informacją, tworzone są w ramach zadań władzy publicznej oraz planowane jest ich upublicznienie w portalu internetowym, zaś art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uprawnia go do ich uzyskania. Ponadto skarżący zauważył, ze termin "treści inicjalne" został zdefiniowany w opisie przedmiotu zamówienia (będącego częścią załącznika 1 umowy zawartej pomiędzy CSIOZ a PAP, dotyczącej opracowania treści inicjalnej portalu). I tak >> Poprzez "treści inicjalne" - Zamawiający rozumie teksty, artykuły oraz elementy graficzne (...) stanowiące bazową zawartość Portalu (...) w ilości i jakości pozwalającej na uruchomienie i udostępnienie Portalu opinii publicznej (...) <<. Z powyższego wynika zatem, że przedmiotowe materiały nie mają charakteru przygotowawczego do użytku wewnętrznego, lecz są materiałami gotowymi do upublicznienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne w sprawie. Na jego poparcie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru wniosku złożonego przez S. D. do Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Czy jest to wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, czy też wniosek o udzielenie informacji publicznej. Sam skarżący w przedmiotowym wniosku użył sformułowania "wnoszę o udzielenie informacji publicznej w celu ponownego jej wykorzystania". W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej na wniosek – tj. określony w rozdziale 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "udip" (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast.), czy też w rozdziale 2a udip (art. 23 g ust. 2 i nast.) – należy zastosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania powyższej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, a nie strona wnioskująca (zob. wyroki NSA z 7 czerwca 2013 r., I OSK 350/13 oraz z 26 września 2013 r., I OSK 805/13 i I OSK 837/13 – dostępne w CBOSA). Jednocześnie w piśmiennictwie zauważa się, że przy określeniu wzajemnego stosunku pomiędzy postępowaniem w sprawie dostępu do informacji publicznej a tym, które dotyczy ponownego jej wykorzystania, należy zwrócić uwagę na to, że dyrektywa 203/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175 z 27.6.2013), stworzyła szczególny system udostępniania informacji w określonym celu. Został on oparty na krajowym systemie dostępu do informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że go zastępuje. Oznacza to, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych przez udip, a dopiero w razie zamiaru jej wtórnego (gospodarczego) wykorzystywania, należałoby zastosować procedurę wniosku o ponowne wykorzystanie (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, 3 wydanie, Wolters Kluwer 2016, s. 378). Podzielając powyższe poglądy w całości należy stwierdzić, że adresat wniosku skarżącego w niniejszej sprawie zasadnie zakwalifikował go jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, gdyż z jego treści nie sposób wywieść zamiaru jej wtórnego (gospodarczego) wykorzystania. O bezczynności organu na gruncie udip możemy mówić wyłącznie wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, będący w posiadaniu takiej informacji. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jej dysponent pozostaje w zwłoce. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia powstało w dniu 1 sierpnia 2000 r. na mocy zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2000 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie Centrum Organizacji i Ekonomiki Ochrony Zdrowia (Dz. Urz. MZ Nr 1, poz. 25) jako jednostka budżetowa, działająca pod nazwą Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (dalej "CSIOZ"). Centrum jest dysponentem II stopnia środków budżetowych, finansowanym przez ministra właściwego do spraw zdrowia, podlega mu bezpośrednio i jako państwowa jednostka organizacyjna posiada numer identyfikacyjny REGON, nie posiada przy tym osobowości prawnej. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 udip. Sporna jest natomiast w niniejszej sprawie kwestia charakteru żądanej informacji, tj. czy jest ona informacją publiczną w rozumieniu udip. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 udip ustawodawca dokonał zaś przykładowego wyliczenia informacji mających walor informacji publicznej. W świetle powyższego w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu udip będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003, II SA 4059/02, Lex nr 78063). Musi ona przy tym dotyczyć istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Za informację publiczną uznaje się zatem m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (zob. I Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej...) Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, iż żądanie skarżącego udostępnienia przekazanych już przez wykonawcę (wyłanianego w drodze przetargu nieograniczonego) "treści inicjalnych", tj. tekstów, artykułów oraz elementów graficznych, stanowiących bazową zawartość portalu [...] tworzonego w ramach projektu P1, nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnienia wymaga, iż portal [...] to portal edukacyjno – informacyjny (w fazie przygotowania), tworzony na podstawie art. 36 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 636 ze zm.), którego celem jest w szczególności: 1) polepszenie dostępu usługobiorców do informacji z zakresu ochrony zdrowia oraz informacji na temat elektronicznego dostępu do danych o udzielonych i planowanych świadczeniach zdrowotnych; 2) umożliwienie komunikacji oraz elektronicznej wymiany informacji pomiędzy usługobiorcami a podmiotami sprawującymi nadzór i kontrolę nad funkcjonowaniem systemu ochrony zdrowia; 3) zapewnienie usługodawcom i pracownikom medycznym dostępu do bieżących informacji związanych z elektronicznym przekazywaniem i gromadzeniem danych z zakresu ochrony zdrowia; 4) upowszechnianie wiedzy na temat funkcjonowania systemów informatycznych w ochronie zdrowia oraz telemedycyny; 5) wykorzystanie usług danych przestrzennych geoportalu infrastruktury informacji przestrzennej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, w celu lokalizacji przestrzennej obiektów usługodawców. Na przedmiotowym portalu zamieszczane będą informacje w postaci statystyk, raportów oraz analiz dotyczących stanu i rozwoju systemu informacji, baz danych szkoleń dla pracowników medycznych oraz kadry zarządzającej, w tym szkoleń elektronicznych; informacji o zasadach funkcjonowania systemu ochrony zdrowia i systemu informacji. Wnioskowane "treści inicjalne" to materiały przygotowawcze do zamieszczenia na portalu [...], stanowiące krótkie teksty wprowadzające, autorskie artykuły eksperckie, analizy merytoryczne i statystyczne z zakresu ochrony zdrowia, prawa o ochronie zdrowia i systemów informacyjnych w ochronie zdrowia. Jako takie nie zawierają w sobie żadnego komunikatu o sprawach publicznych, a stanowią jedynie wstępną i techniczną bazę portalu, który w całości zostanie w przyszłości udostępniony. Opisuje ona ogólne zagadnienia z zakresu ochrony zdrowia w celu rozpowszechnienia wiedzy na ten temat. Przedmiotowe treści nie mieszczą się też w przykładowym wyliczeniu z art. 6 ust. 1 udip oraz nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip. W tej sytuacji nie sposób zarzucić adresatowi wniosku bezczynności, skoro w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip, pisemnie poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej...). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.