II SAB/Wa 260/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Polskie [...] z siedzibą w W. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2015 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym, zgodnie z żądanym zakresem, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] października 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyło wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej (skanów wszystkich decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez organ w okresie od 3 stycznia do 18 stycznia 2015 r.). Do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej organ w tej sprawie pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż skarga jest obarczona wadami formalnymi bowiem nie zawiera jej odpisów i złączników. Wobec tego jej rozpatrzenie będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu powyższych braków. Nadto nie zakreślono granic skargi z uwagi na to, iż nie można na podstawie godziny wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w drodze elektronicznej określić, którego wniosku skarga dotyczy, ponieważ w jednym dniu wpłynęło do organu kilkanaście takich wniosków od skarżącego. W związku z powyższym skarga winna być rozpatrzona po uzupełnieniu tego braku przez stronę skarżącą. Organ zaznaczył, że wnioskodawca w okresie od 23 października 2015 r. do 5 listopada 2015 r. (13 dni) skierowało do Komendy [...] Policji 75 wniosków dotyczących udostępnienia akt postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale [...] Komendy [...] Policji. Komendant [...] Policji stwierdził, iż niezależnie od powyższego skarga jest niezasadna. Wniosek strony wpłynął do organu w dniu 24 października 2015 r. (wraz z innymi wnioskami). W dniu [...] listopada 2015 r. przesłano do skarżącego e-mailem kopię pisma Naczelnika [...] Komendy [...] Policji z dnia [...] listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 21 grudnia 2015 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. W dniu 11 grudnia 2015 r. organ skierował do skarżącego w drodze elektronicznej wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od otrzymania wezwania poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek. Następnie organ ponownie przekazał to wezwanie w dniu 18 grudnia 2015 r. w wersji papierowej, gdyż w dniu 14 grudnia 2015 r. strona przesłała do Komendy [...] Policji e-mail, w którym poinformowała, że nie wyraziła zgody na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu 31 grudnia 2015 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). W dniu 21 grudnia 2015 r. wpłynął do Komendy [...] Policji kolejny e-mail od wnioskodawcy, w którym przedstawiono argumentację za udostępnieniem wnioskowanych informacji. Następnie 8 stycznia 2016 r. radca prawny B.B. przesłał stanowisko w imieniu strony, które wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2016 r. Wskazał w nim, że wnioskodawca przygotowuje raport dotyczący praktyki administracyjnej organów Policji w sprawach dostępu do broni palnej. Do pisma dołączone zostało odręczne pełnomocnictwo z dnia 1 października 2014 r., podpisane przez J.K., upoważniające radcę prawnego B.B. do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi we wszelkich sprawach związanych z działalnością stowarzyszenia. W przesłanej korespondencji brak jednak było dokumentu, z którego wynikałoby, że J.K. jest uprawniony do reprezentowania strony, a tym samym czy ma prawo udzielać skutecznie pełnomocnictwa. Wobec powyższego w dniu 12 stycznia 2016 r. (data nadania 13 stycznia 2016 r.) skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia powyższego braku formalnego w terminie 7 dni od doręczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie uzupełniono jednak ww. braków formalnych w zakreślonym terminie. W dniu 9 lutego 2016 r. wnioskodawca został poinformowany, że jego wniosek inicjujący postępowanie został pozostawiony bez rozpoznania. Następnie wnioskodawca skierował do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji. W szczególności podkreślił, że organ nigdy nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów, z których wynika umocowanie dla J.K., zaś to, że J.K. jest przedstawicielem strony jest faktem notoryjnym. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego Komendant [...] Policji nie mógł zakończyć prowadzonego postępowania administracyjnego z uwagi na zaistniałe po stronie skarżącego braki formalne wniosku, do uzupełnienia których został wezwany, a których nie uzupełnił. Nie wyjaśnił czy J.K. jest uprawniony do reprezentowania strony. W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2016 r. pełnomocnika skarżącego, stanowiącym uzupełnienie skargi, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. podnosząc, że wezwanie do wskazania, w jakim charakterze występuje w sprawie J.K. nie jest wezwaniem do podpisania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wyjaśnić także wypada, iż pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 50/14). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. Dopiero zamiar wydania decyzji administracyjnej omawiającej udostępnienia informacji publicznej powoduje konieczność stosowania przepisów k.p.a. Uznając, iż już z wezwania do usunięcia braków formalnych podania w postaci wskazania, w jakim charakterze występuje w sprawie J.K., wynika domniemanie chęci wydania decyzji administracyjnej przez organ i wobec tego istnieje konieczność stosowania rygorów określonych przepisami k.p.a., to uznać należy, iż organ (wbrew wywodom skargi) zakończył jednak sprawę w formie wymaganej tymi przepisami. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić stronę pismem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. II OSK 2266/11, publik LEX nr 1340237: "pismo organu I instancji z dnia (...) o pozostawieniu podania spółki bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Jest zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sama czynność organu ma charakter materialno-techniczny, znajdujący oparcie w treści art. 64 § 2 k.p.a."). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żądnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – patrz wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 181/15 (publik. LEX nr 1934117). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy uznać należało, iż organ nie popadł w bezczynność. Pozostawił bowiem wniosek strony bez rozpoznania, i stosownie do wypracowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, powiadomił o powyższym wnioskodawcę. Nadto całokształt sprawy wskazuje na to, iż organ był uprawniony, a wręcz zobowiązany do wezwania strony, do uzupełnienia braku formalnego poprzez wyjaśnienie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J.K.. Skoro bowiem osoba ta udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu, do działania w imieniu Polskiego [...], to koniecznym było wyjaśnienie, czy jest ona uprawniona do takiej czynności. Ustalenia w tym zakresie przekładały się przecież bezpośrednio na ustalenie prawidłowości umocowania radcy prawnego, który prezentował stanowisko wnioskodawcy. Można oczywiście zarzucać organowi, iż omawiane wezwanie sformułował w sposób mało precyzyjny. Nie możemy jednak zapominać o tym, że wezwanie to zostało skierowane do profesjonalnego pełnomocnika, który w myśl art. 33 § 3 K.p.a. zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał pełnomocnictwa, a zgodnie z § 3a ww. przepisu, także inne dokumenty wykazujące umocowanie. Jeśli więc pełnomocnik nie działał w imieniu osoby fizycznej, tylko osoby prawnej, to winien udowodnić, już w momencie gdy zaczął działać w sprawie, że otrzymał pełnomocnictwo od osoby uprawnionej do reprezentowania tej osoby prawnej. Skoro profesjonalny pełnomocnik nie wykazał w sposób wyczerpujący poprawności swego umocowania w momencie, gdy przystąpił do sprawy, nie powinno u niego budzić wątpliwości to, że omawiane wezwanie organu stanowi właśnie zobowiązanie do wykazania poprawności tego umocowania. Skoro więc radca prawny przystępując do sprawy nie udowodnił tego, że osoba, która udzieliła mu pełnomocnictwa w imieniu wnioskodawcy, była uprawniona do takiej czynności, ani nie uczynił tego wskutek wezwania go przez organ pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ był uprawniony do tego, aby zastosować tak zakreślony rygor. Na marginesie dodać należało, że każde postępowanie rozpoczynające swój bieg przed organem, jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, toczących się przed tym samym organem z wniosków tego samego podmiotu. W każdym więc postępowaniu profesjonalny pełnomocnik przystępujący do niego, jest zobowiązany do pełnego i wyczerpującego wykazania swojego umocowania (przedstawienia całego ciągu pełnomocnictwa czy umocowań prawnych do działania). Niezależnie bowiem od ilości wcześniej toczących się spraw, w których występował przed organem, zawsze istnieje możliwość, że w składzie osób umocowanych do reprezentowania danej osoby prawnej, nastąpią jakieś zmiany. Stąd więc, wbrew wywodom skargi, w materii wykazywania umocowania do reprezentowania strony, nie sposób skutecznie odwoływać się do faktów notoryjnych. W każdej nowo inicjowanej sprawie, może bowiem dojść do zmian w zakresie osób uprawnionych do reprezentowania podmiotu składającego wniosek. Z tych powodów, uznając, że organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania, i powiadamiając o tym stronę, nie popadł w bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości umocowania pełnomocnika przystępującego do sprawy, było bowiem niezbędne dla rozpoznania wniosku.