II SAB/Wa 262/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] października 2016 r. 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] października 2016 r. dotyczącego nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucającą Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych bezczynność w załatwianiu jego sprawy, dotyczącej nieprawidłowego przetwarzania danych osobowych. Skarga została sporządzona w dniu [...] marca 2018 r. i wpłynęła do GIODO w dniu [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi zarzucającej bezczynność J. S. wskazał, iż w dniu [...] października 2016 r. złożył do organu skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Skargę tą uzupełnił pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Sprawa ma sygnaturę [...]. Przez 16 miesięcy organ sprawy tej nie załatwił, pomimo iż w trybie art. 36 Kpa wyznaczył term jej załatwienia i pomimo próźb oraz ponagleń ze strony skarżącego. Organ był bezczynny i działał przewlekle, czym naruszył art. 8, art. 12 § 1 i art. 35§ 1 Kpa. Czynności w sprawie organ podejmował z opóźnieniem a nadto dokonywał działań pozornych w sprawie (np. wzywanie do wyjaśnień przedsiębiorstwa "P." s.c. i żądanie od niego dostarczenia umowy zawartej z C. w P., pomimo posiadania informacji o wypowiedzeniu tej umowy). W konkluzji skargi, J. S. wniósł o: 1. zobowiązanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do wydania decyzji w sprawie o sygnaturze [...] w terminie nie przekraczającym 14 dni od daty doręczenia akt temu organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga, 3. zobowiązanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do wymierzenia kary dyscyplinarnej urzędnikowi winnemu niezałatwienia sprawy w terminie, 4. orzeczenie, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet mimo ewentualnej podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania decyzji, jeśli zostanie ona wydana po wniesieniu niniejszej skargi, 5. przyznanie od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. podniósł, iż pomimo złożenia skargi zarzucającej bezczynność, organ nadal sprawy dotyczącej nieprawidłowego przetwarzania danych osobowych skarżącego nie załatwił. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] kwietnia 2018 r.), Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w dniach [...],[...] i [...] października 2016 r. wpłynęły pisma J. S., dotyczące nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych przez C. Sp. z o.o. w P. oraz przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. GIODO wskazał skarżącemu co może być przedmiotem żądania strony, chcącej zainicjować postępowanie na skutek indywidualnej skargi dotyczącej naruszenia jej prawa do ochrony danych osobowych i skarżący zastosował się do wytycznych w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu: [...] listopada 2016 r.). Następnie organ przedstawił kolejne czynności, których dokonywał wraz z datami ich dokonania oraz nadmienił, iż o czynnościach tych informował zainteresowanego. Wskazał także, iż ponaglał podmioty, od których żądał wyjaśnień, gdy zwlekały z ich udzieleniem, przy czym czynności te wiązały się także z czynnościami reklamacyjnymi, dotyczącymi doręczeń pocztowych. Organ przyznał, iż skarżący wzywał go do szybszego działania i ponaglał. GIODO wyjaśnił, iż jako na organie administracyjnym, spoczywa na nim obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wyjaśnienie sprawy wymagało dokonania wielu czynności. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości GIODO musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. W ocenie organu nie pozostawał on ani w bezczynności ani w przewlekłości, ani tym bardziej o cechach rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, iż sama długość trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Generalny Inspektor zauważa problem zbyt długiego procedowania. Poczynione starania organu w celu usprawnia prowadzenia postępowali oraz zwiększenie zatrudnienia spowodowały prawie dwukrotny wzrost w liczbie wydanych decyzji w sprawach zainicjowanych skargą. Nastąpiło to pomimo postępującego wzrostu liczby skarg, które wpłynęły do Biura GIODO w ciągu ostatnich kilku lat. Liczba skarg wzrosła dwukrotnie w okresie zaledwie 4 lat, z 1114 w roku 2010 do 2481 w roku 2014. Dla porównania, w roku 2015 wpłynęło ich 2256, w 2016 r. - 2610, a w 2017 r. - 2950. Powyższe bezpośrednio przekłada się na obciążenie pracowników bardzo dużą ilością spraw, którym nie można przypisać cech powtarzalności, gdyż dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Ponadto zauważyć należy, że ustawa o ochronie danych osobowych nie jest jedynym aktem prawnym, który określa zasady przetwarzania danych osobowych. Podstawowe jej zasady, mogą być zmieniane przez przepisy szczególne zawarte m.in. w przepisach sektorowych regulujących określone działy gospodarki, co wymaga wszechstronnej i dokładnej analizy obowiązujących przepisów. Ponadto Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Wnoszone skargi mają coraz bardziej skomplikowany charakter i wymagają zwiększonej ilości czasu przeznaczanego na ich rozpatrzenie, co znacznie wydłuża okresy prowadzonych postępowań administracyjnych. Pomimo powyższego, w 2017 r. w Departamencie Orzecznictwa, Legislacji i Skarg, a więc jednostce zajmującej się postępowaniami wszczętymi na skutek skarg, wydano 1381 decyzji, w 2016 r. - 1205, gdzie dla porównania w 2015 r. - 646. zaś w 2014 r. – 548. Czynności podejmowane przez organ były skierowane na wydanie decyzji administracyjnej, natomiast terminy podejmowanych czynności były determinowane fizyczną niemożliwością, przy istniejących ograniczeniach kadrowych (budżetowych), wykonywania ich szybciej (a zarazem bez wpływu na postępowania dotyczące innych obywateli). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w znacznej mierze uzasadniona. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pozostawał w bezczynności w rozparzeniu wniosków skarżącego z [...],[...] i [...] października 2016 r., skonkretyzowanych pismem (skargą) z [...] października 2017 r., w zakresie nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozwinięcie zasad orzekania w tego typu sprawach stanowią postanowienia przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego typu sprawy mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 powyższej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalił, iż pismami/wnioskami/skargami z [...],[...] i [...] oraz z [...] października 2016 r. (skonkretyzowanie żądania) J. S. zainicjował przed GIODO sprawę dotyczącą nieprawidłowości w przetwarzaniu jego danych osobowych przez C. Sp. z o.o. w P. oraz przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. W dniu [...] października 2016 r. organ wezwał C. Sp. z o.o. w P. o wyjaśnienia i o dokonaniu tej czynności poinformował skarżącego. Odpowiedź od C. organ uzyskał w dniu [...] grudnia 2016 r. Natomiast dalsze niezbędne czynności wyjaśniające organ dokonuje dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r. – zatem po upływie blisko 4 miesięcy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, przez ten okres Generalny Inspektor pozostawał w bezczynności, albowiem w materiale sprawy brak jest uzasadnienia powyższej zwłoki w działaniu organu. Następna zwłoka w działaniu organu występuje, gdy po wystosowaniu w dniu [...] kwietnia 2017 r. pisma do Spółki "P." i braku odpowiedzi, organ ponagla te Spółkę o odpowiedź dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. i to dopiero po wcześniejszym wezwaniu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, w tym stanie sprawy, zbyt późne (co najmniej o 2 miesiące) było uruchomienie przez GIODO w dniu [...] października 2017 r. czynności kontrolnych wobec C. Następna zwłoka w działaniu organu występuje, gdy po zgromadzeniu materiału sprawy i zapoznaniu skarżącego z tym materiałem ([...] listopada 2017 r.), oraz udzieleniu mu dodatkowych informacji w sprawie przez organ, brak jest dalszych czynności w sprawie, ani nie została wydana decyzja administracyjna. Ustalony wyżej stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie wskazanym w niniejszym wyroku. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał następcę prawnego Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku (skargi) skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku). Jednakże powyższej bezczynności organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku), gdy weźmie się pod uwagę znaną Sądowi "z urzędu" ilość spraw, która wpływała w ostatnich latach z terenu całego kraju i zagranicy do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, faktu, iż organ ten nie posiadał ekspozytur terenowych oraz inne niż orzecznicze obowiązki nałożone na ten organ ustawą o ochronie danych osobowych, w tym zwłaszcza związane z wdrożeniem RODO, działania edukacyjne i popularyzacyjne w zakresie wyjaśniania obywatelom roli i znaczenia ochrony danych osobowych. Także w sprawie brak jest cech czy zachowań organu, które mogły by stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Stwierdzona wyżej bezczynność to postać "zwykłego naruszenia prawa", bez cech szczególnie rażących. Trafnie w tej materii wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, iż nie każde naruszenie prawa wskutek przewlekłości, czy bezczynności w trakcie postępowania będzie naruszeniem rażącym. Ocena taka powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa (porównaj: wyrok WSA w Białymstoku z 8 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 65/13). Wydanie takiego wyroku, obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zasądzenia od organu - Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (następcy prawnego Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych) na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z żądaniem skargi (pkt. 4 wyroku). Natomiast pozostałe żądania, zawarte w pkt. 3 i pkt. 4 skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił (pkt. 3 wyroku), z przyczyny braku uznania cechy rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej wyżej bezczynności organu, o czym wspomniano wyżej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 119, art. 132, art. 149 § 1 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.