II SAB/Wa 264/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. K. z dnia 8 lipca 2010 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz S. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2010 r., skierowanym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, S. K. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy w [...] , Oddział w [...] o udzielenie mu informacji poprzez udostępnienie treści następujących dokumentów: 1. protokołu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w [...] przeprowadziła w Centrum Panelowym przy ulicy [...] w [...] w 2008 r. oraz wszystkich pozostałych dokumentów wytworzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, tj. zalecenia pokontrolne skierowane do właściciela sklepu, fotografie itp., 2. protokołu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w [...] przeprowadziła w Centrum Panelowym przy ulicy [...] w [...] w 2009 r. oraz wszystkich pozostałych dokumentów wytworzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, tj. zalecenia pokontrolne skierowane do właściciela sklepu, fotografie itp., 3. protokołu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w [...] przeprowadziła w Centrum Panelowym przy ulicy [...] w [...] w 2010 r. oraz wszystkich pozostałych dokumentów wytworzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, tj. zalecenia pokontrolne skierowane do właściciela sklepu, fotografie itp. W uzasadnieniu wniosku S. K. wniósł o przesłanie mu pocztą kserokopii ww. dokumentów na jego adres zamieszkania. W odpowiedzi, udzielonej przez T. A., zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy ds. Nadzoru, pismem z dnia 30 lipca 2010 r. wskazano, że w związku z wpłynięciem w dniu 22 lipca 2010 r. dokumentacji pokontrolnej o nr [...] do działu analiz Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] organ przekazuje, zgodnie z wnioskiem z dnia 8 lipca 2010 r. ustalenia dotyczące podjętych czynności kontrolnych w dniach [...] czerwca i [...] czerwca 2010 r. Organ poinformował również, że zgodnie z treścią § 2 ust. 2 zarządzenia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 30 czerwca 2009 r. w/s organizacji oraz zasad udostępnienia informacji publicznej w jednostkach organizacyjnych Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektora Pracy w [...] udostępnia dokumenty bezpośrednio sporządzone przez podmiot kontrolujący, tj. treść protokołów (bez załączników, w tym fotografii) oraz treść wydanych środków prawnych. Organ wskazał też, że przekazana informacja została przetworzona zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia 11 sierpnia 2010 r., skierowanej za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. K. wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ pismem z dnia 30 lipca 2010 r. przekazał mu treść protokołu z kontroli przeprowadzonej w 2010 r oraz treść wystąpienia . Wskazał, że nie otrzymał żadnego dokumentu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy przeprowadziła w 2008 i 2009 r. Skarżący podał też, że treść dokumentów przekazanych mu z kontroli w 2010 r. jest niekompletna bowiem została przetworzona zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym poinformowany został przez Okręgowego Inspektora Pracy. Przekazany materiał nie zawierał załączników do protokołu, które stanowią integralną cześć tego protokołu. Zdaniem skarżącego protokół z kontroli, nie zawiera informacji chronionych prawem. Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w [...] uzupełniając swoją odpowiedź z dnia 30 lipca 2010 r. poinformował skarżącego, że przedsiębiorca skorzystał z prawa złożenia wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokołach z kontroli prowadzonych w 2008 i 2009 r. Wniosek ten został uwzględniony przez kontrolującego. Organ poinformował również o skutkach przeprowadzonych kontroli i wydanych w sprawie decyzjach, a także o zapisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która zawiera definicję określa "tajemnicę przedsiębiorcy". W piśmie tym organ ponownie wskazał, że przesłał skarżącemu protokół kontrolny z 2010 r. ponieważ zapisy protokołu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Dlatego przesłano go skarżącemu, ale w wersji przetworzonej czyli z wyłączeniem indywidualnych danych o charakterze niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że w dniach [...] i [...] czerwca 2008 r. [...] i [...] luty 2009 r. oraz [...] czerwca i [...] lipca 2010 r. Inspektor Pracy w [...] przeprowadził 3 kontrole w firmie [...] , na podstawie 3 skarg wniesionych do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w [...] przez S. K. Kontrola przeprowadzona w 2008 r. skutkowała wydaniem nakazu zawierającego 3 decyzje z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczących konstrukcji schodów zewnętrznych, instrukcji transportu wewnątrzzakładowego oraz ryzyka zawodowego. Nie wydano natomiast żadnych zaleceń pokontrolnych, czy też wystąpień (których udostępnienia domaga sie skarżący). W wyniku kontroli w 2009 r. wydano nakaz zawierający 2 decyzje z zakresu bhp dotyczące naprawienia balustrady schodów oraz organizacji prac (również nie wydano zaleceń pokontrolnych). Pracodawca skorzystał z prawa złożenia wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych z protokołach z kontroli przeprowadzonych w 2008 i 2009 r. Wniosek ten został uwzględniony. Po kontroli przeprowadzonej w 2010 r. skarżący otrzymał protokół oraz wystąpienie pokontrolne w wersji przetworzonej tzn. z wyłączeniem indywidualnych danych o charakterze niejawnym. Organ podał, że obowiązek przetwarzania dokumentacji wynikał głównie z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych w związku art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ podał, że skarżący był w latach 2008, 2009 i 2010 dokładnie informowany o wynikach kontroli. Na skargi złożone przez S. K. udzielono mu dokładnych odpowiedzi pismami z dnia 6 czerwca 2009 oraz 1 lipca 2010 r., w których zawiadomiono skarżącego zarówno o ustaleniach kontrolnych jak i wydanych środkach prawnych w zakresie danych niezastrzeżonych, a także ustosunkowano się szczegółowo do zgłoszonych zarzutów naruszenia przez podmiot kontrolowany przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy. Jeśli zaś chodzi o wniosek skarżącego z dnia 8 lipca 2010 r. to organ podał, że udzielił mu odpowiedzi pismami z dnia 30 lipca 2010 r. oraz z dnia 25 sierpnia 2010 r., uznając tym samym że nie pozostaje w bezczynności. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania z powodu niewykorzystania przez skarżącego trybu wynikającego z art. 37 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że S. K. przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] , polegającą na nieudzielaniu mu informacji zgodnie z jego wnioskiem, z dnia 8 lipca 2010 r., w którym domagał się informacji publicznej poprzez udostępnienie treści następujących dokumentów: 1. protokołu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w [...] przeprowadziła w Centrum [...] przy ulicy [...] w [...] w 2008 r. oraz wszystkich pozostałych dokumentów wytworzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, tj. zalecenia pokontrolne skierowane do właściciela sklepu, fotografie itp., 2. protokołu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w [...] przeprowadziła w Centrum [...] przy ulicy [...] w [...] w 2009 r. oraz wszystkich pozostałych dokumentów wytworzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, tj. zalecenia pokontrolne skierowane do właściciela sklepu, fotografie itp., 3. protokołu z kontroli, jaką Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w [...] przeprowadziła w Centrum [...] przy ulicy [...] w [...] w 2010 r. oraz wszystkich pozostałych dokumentów wytworzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, tj. zalecenia pokontrolne skierowane do właściciela sklepu, fotografie itp. Rozpoznając sprawę na wstępie wskazać należy, że w kwestii dochowania przez skarżącego wymogów formalnych, warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, Sąd zważył, iż nie musiała być ona poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (zażalenie z art. 37 Kpa czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 ppsa ). Za zasadny przyjąć w tym względzie należy bowiem pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dip zawiera odesłanie do stosowania go jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ppsa (który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 roku, Nr 89, poz. 589), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, a więc także organy Państwowej Inspekcji Pracy, która jest wyspecjalizowanym organem państwowym sprawującym w imieniu państwa nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Z ustępu trzeciego art. 4 cyt. ustawy wynika przy tym, że wszystkie podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, będące w posiadaniu informacji publicznej, obowiązane do jej udostępniania. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżący zażądał udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w Okręgowym Inspektoracie Pracy w [...] Stwierdzić należy również, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, że skarżący w swoim wniosku z dnia 8 lipca 2010 r., skierowanym do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] wniósł o wydanie mu kserokopii dokumentów wytworzonych w trakcie kontroli w Centrum [...] przy ulicy [...] w [...] w latach 2008, 2009 i 2010 r. Organ przekazał skarżącemu pismem z dnia 30 lipca 2010 r. jedynie dokumentację (protokół i wystąpienie pokontrolne) za 2010 r. jednakże w wersji przetworzonej czyli z wyłączeniem indywidualnych danych o charakterze niejawnym. Podkreślić należy, że zawsze gdy w grę wchodzi informacja publiczna, niezależnie od tego w czym będzie ona zawarta, każdy ma prawo dostępu do interesującego go dokumentu, o ile oczywiście nie zajdą ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów. Niewątpliwie akta postępowań prowadzonych przez podmioty publiczne są informacją publiczną. Kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie więc uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniu wynikającemu z ochrony prawa do prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy czy tajemnic ustawowo chronionych. Zawsze jednak odmowa będzie wymagała wydania decyzji ze wskazaniem na konkretnie chronione dobro. Organ do dnia rozprawy nie przesłał jednak skarżącemu żądanych odpisów dokumentów, o które skarżący wnosił, informując go jedynie pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. o przyczynach nieudostępnienia mu żądanej informacji publicznej i wskazując na przepis art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej w pełnej wersji. Oznacza to zatem, że do dnia rozprawy skarżący nie otrzymał informacji publicznej, w pełnym, żądanym przez siebie we wniosku z dnia 8 lipca 2010 r. zakresie. Skoro zatem pismo organu z dnia 30 lipca i 25 sierpnia 2010 r. nie jest decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i nie jest to również odpowiedź uwzględniająca w pełni wniosek skarżącego to w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał w zwłoce. Przedstawienie bowiem informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji niepełnej może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Dla przyjęcia stanu bezczynności organu bez znaczenia pozostają powody, dla których nie udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek, w terminie określonym w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności czy opieszałość organu była zawiniona czy też nie. Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem służącym dyscyplinowaniu organów do terminowego załatwiania sprawy, ale służy również zapewnieniu prawidłowej wykładni i stosowania przepisów prawa administracyjnego, a osiągnięcie tego celu możliwe jest tylko wówczas, gdy ocena działań organów oderwana będzie od kryteriów winy (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zatem należało przyjąć, że faktycznie żądanie nie było załatwione w zakresie punktu I wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.