II SAB/Wa 265/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy J. do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. A.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A.S. podał m. in., że w dniu [...] listopada 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii faktur wystawionych przez dr J. S. za świadczone usługi na rzecz Gminy [...] (wykłady, szkolenia, doradztwo) w latach 2021-2023. Skarżący zarzucił, że organ nie rozpoznał jego wniosku w sposób prawidłowy i w ten sposób naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.). A.S. wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2023 r. Wójt Gminy [...] poinformował go, że wnioskowane informacje są tożsame z informacjami, których domagał się w pkt 3 wniosku z dnia [...] października 2023 r. (w którym zwrócił się o informacje o kwocie przeznaczonej na wykłady dr S. w październiku 2023 r.) i oba wnioski rozpozna łącznie. W dniu [...] listopada 2023 r. wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępniania informacji publicznej, niemniej nie obejmowała ona odmowy udostępnienia wnioskowanych faktur. Kolejno, w piśmie z 13 grudnia 2023 r. organ poinformował go, że "nośnikiem informacji wnioskowanej z dnia [...].10.2023 r. jest dokumentacja zawarta we wniosku z dnia [...].11.2023 r." Skarżący stwierdził, że połączenie przez organ do wspólnego rozpoznania jego wniosku z [...] października 2023 r. i [...] listopada 2023 r. było błędne, bowiem każdy z nich dotyczył innych żądań. Skarżący dodał, że również decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 lutego 2024 r. (o uchyleniu decyzji Wójta z [...] listopada 2023 r.) nie odnosi się do jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że w piśmie z dnia 12 kwietnia 2024 r. udostępnił skarżącemu "informacje z faktur" na temat kosztów wykładów dr J. [...] w latach 2021-2023. Wójt dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1939/19 wywiódł, że "Odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.(...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Odnosząc powołane przepisy prawa do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a informacja żądana przez skarżącego, jako związana z wydatkowaniem środków publicznych, bezspornie stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, to jest informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p.). Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się, m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania ze środków publicznych, w tym z majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację o sprawie publicznej (wyrok NSA z 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11, wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 62/14, wyrok WSA w Opolu z 31 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 13/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Gl 63/12, wyrok WSA w Gliwicach z 21 marca 2023 r. III SAB/Gl 424/22, wyrok WSA w Gdańsku z 27 lipca 2023 r. III SAB/Gd 121/23, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2023 r. II SAB/Wa 369/23, wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2024 r. II SAB/Wa 725/23). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. I OSK 2157/11, w którym odróżniono pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona i uznano, że ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (dokumentu urzędowego) zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępnienia nośnika, który taką informację zawiera. Jak już powiedziano, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Przesądzenie, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią informację publiczną oraz, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tej informacji, powoduje, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że wniosek ten nie został dotychczas rozpoznany przez organ w prawidłowy sposób. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez Wójta obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu, bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej i wadliwego przyjęcia, że faktury, jako dokumenty niespełniające definicji dokumentu urzędowego, nie podlegają co do zasady udostępnieniu w ramach postępowań w trybie dostępu do informacji publicznej. Te okoliczności w ocenie Sądu, nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny – jako taki został więc oddalony w oparciu o dyspozycję art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z powyższego przepisu wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie z punktu 3 wyroku oparto o treść art. 151 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego, którym był wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a., jak w 4 sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.