II SAB/Wa 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. J. z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. K. J. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie akt sprawy [...],[...] za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Nadmienił, że zamieszkuje w bardzo odległej miejscowości, jest inwalidą policyjnym pierwszej grupy a zapoznanie z aktami gwarantuje mu art. 61 Konstytucji RP. Odpowiadając na powyższe pismo, Dyrektor Biura Finansów KGP pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] sygn. [...] nadmienił, że zgodnie z art. 73 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności (tj. wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek kopii lub odpisów), w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis ten ma zastosowanie do wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. i wskazuje on wyraźnie, iż organ może, lecz nie jest zobowiązany do zapewnienia stronie dokonania czynności w systemie teleinformatycznym. Komendant Główny Policji podkreślił, iż w realiach przedmiotowej sprawy tak sformułowany wniosek nie może zostać uwzględniony z uwagi na uwarunkowania techniczne związane z ograniczonym zakresem funkcjonowania skrzynki podawczej ePUAP, która na dzień dzisiejszy nie umożliwia dostępu do akt sprawy, po uprzednim uwierzytelnieniu. W latach 2017-2018 w Biurze Finansów KGP prowadzonych było [...] postępowań, w których stroną był wnioskodawca. Akta tych postępowań są gromadzone wyłącznie w formie papierowej. W związku z powyższym uwzględnienie wniosku nie jest możliwe z przyczyn technicznych, co jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. K. J. wniósł pismo zatytułowane "Wniosek ponaglenie o uzupełnienie pouczenia". W treści pisma nadmienił, m.in. że działają na podstawie art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wnosi ponaglenie wobec nierozpatrzenia i niezałatwienia jego podania o udostępnienie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego akt sprawy. Dyrektor Biura Finansów KGP pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] sygn. [...] udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. Stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2019 r. do Biura Finansów Komendy Głównej Policji wpłynęło złożone, za pośrednictwem platformy ePUAP, pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. Zdaniem organu sposób i forma zredagowania przedmiotowego pisma nie określa w sposób jednoznaczny kierowanego żądania. W pierwszym zdaniu strona wskazuje, że nie zostało rozpatrzone podanie z dnia [...] grudnia 2018 r., a w zdaniu kolejnym wskazuje, iż otrzymał pismo z dnia [...] listopada 2018 r. W dalszej części pisma wnoszący zażądał uzupełnienia pisma oraz pouczenia o przysługujących prawnych środkach instancyjnych. Organ nadmienił, że wobec nieprecyzyjnej treści złożonego podania obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistego żądania kierowanego do organu. W trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, KGP wezwał stronę do jednoznacznego wskazania zakresu żądania kierowanego do organu. Nadmienił, że powyższe należy uczynić poprzez zwięzłe i czytelne wskazanie skierowanego do organu żądania, w terminie 10 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Zażądał ustalenia czy organ dopuścił się bezczynności, czy też przewlekłości w załatwieniu wniosku. Nadmienił, że art. 61, art. 51 ust. 3 Konstytucji oraz art. 73 i art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego daje możliwość zapoznania się stronie z aktami sprawy przed wydaniem aktu administracyjnego. Skarżący nadmienił, że organ nie udostępnił żądanych akt oraz nie wydał decyzji odmawiającej ich udostępnienia. Skarżący zażądał też na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznania od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o uznanie jej za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z treści skargi z dnia 20 marca 2019 r. jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. (powinno być: [...] grudnia 2018 r.), w którym to skarżący, żądał udostępnienia akt postępowania prowadzonego przez Komendanta Głównego Policji nr [...]. Skarga w tym zakresie jest dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał środek zaskarżenia, wnosząc do organu w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 14 stycznia 2019 r.). Dokonując oceny zasadności skargi we wskazanym zakresie, Sąd stwierdził, że jest ona zasadna. Wskazania wymaga jednocześnie – wobec wniosku organu o odrzucenie skargi – że przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 425/19 nie jest bezczynność organu, stąd wniosek o odrzucenie skargi z dnia 20 marca 2019 r. nie jest zasadny. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie tej Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności. Skarżący domaga się w niniejszej sprawie zobowiązania Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez ten organ, zarzucając, że organ nie udostępnił akt postępowania ani nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, iż kwestia udostępniania stronie akt postępowania została uregulowana w Rozdziale 3 Działu II k.p.a., w przepisach od art. 73 do art. 74. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest bowiem istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji, akcentuje się przy tym konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. o sygn. akt I OPS 1/18 i powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne jest to, że skarżący wystąpił o udostępnienie wglądu do akt sprawy w systemie teleinformatycznym przy wykorzystaniu profilu ePUAP wraz z umożliwieniem sporządzania z tych akt odpisów cyfrowych. Wskazać zatem trzeba, iż zgodnie z art. 73 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis ten został wprowadzony do k.p.a. ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejm VII Kadencji) wskazano, że: "W art. 73 § 3 k.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy, w tym elektronicznego dostępu do metryki sprawy (art. 66a k.p.a.). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu". Wskazać też należy, iż stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania sprawy następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Konieczność wydania postanowienia odmownego obejmuje również, zdaniem Sądu, sytuacje, w których strona postępowania występuje z żądaniem wglądu w akta sprawy w systemie teleinformatycznym organu (art. 73 § 3 w związku z art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a.). W doktrynie zwraca się bowiem uwagę, iż przepis art. 74 § 2 odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz i A. Wróbel "Komentarz zaktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", komentarz do art. 74 k.p.a., LEX Omega). Do wydania, na podstawie art. 74 § 1, postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. Z treści bowiem art. 73 § 1 wynika, że strona może realizować prawo do przeglądania akt sprawy na każdym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OSK 655/05, LEX nr 188294). W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji nie wydał jednak postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., a jedynie poinformował skarżącego pismem informacyjnym z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], sygn. [...], o braku możliwości techniczno-organizacyjnych uwzględnienia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. Brak wydania stosownego postanowienia powoduje, iż organ pozostaje w bezczynności. Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 7 dni (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazać końcowo należy, iż Sąd uznał, że złożona skarga dotyczyła bezczynności organu, jakkolwiek zawarto w niej również wniosek o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. o sygn. akt II OZ 753/15). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.