II SAB/Wa 268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 15 maja 2017 r. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. We wniosku tym P.M. wniósł do organu, na podstawie u.d.i.p., o udostępnienie następujących informacji: 1. Przedstawienie trybu procedowania w zespole eksperckim MEN, pracującym ad nową, związaną z reformą nauczania, podstawą programową w zakresie matematyki. Proszę o przesłanie regulaminu /procedury/ zbioru procedur według, których pracował ten zespół. 2. W jakim składzie pracował zespół ekspercki MEN ds. nowej, związanej z reformą nauczania, podstawy programowej w zakresie matematyki. Proszę podać nazwę zespołu, oraz imiona nazwiska i tytuły naukowe osób wchodzących w skład zespołu. 3. Podanie terminów posiedzeń zespołu ekspertów ds. nowej, związanej z reformą nauczania, podstawy programowej w zakresie matematyki, z ewentualnym podziałem na komisje/podkomisje i z imiennym wyszczególnieniem osób obecnych i ich tytułów naukowych. Proszę o przesłanie protokołów tych posiedzeń. 4. Ile debat publicznych odbyło się w roku 2016 w związku z pracami nad reformą edukacji. Proszę o podanie listy tych debat, wraz z datą, miejscem i organizatorem debaty. 5. Ile wniosków i opinii zostało zgłoszonych do MEN w trakcie prac nad reformą edukacji w roku 2016. Proszę o listę tych wniosków i opinii, wraz z informacją kto i kiedy zgłosił takie wnioski i/lub opinie. P. M. podniósł w skardze, że czternastodniowy termin rozpatrzenia wniosku upłynął w dniu [...] kwietnia 2017 roku. Do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał informacji publicznej wskazanej we wniosku, jak również skarżący nie otrzymał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 13 lub art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Ministra Edukacji Narodowej do rozpoznania wniosku P. M. z dnia [...] marca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zakresie zobowiązania Ministra Edukacji Narodowej do rozpoznania wniosku i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Minister podniósł, że po wpłynięciu skargi niezwłocznie podjęto czynności wyjaśniające dotyczące sposobu rozpoznania tego wniosku. Ustalono, że istotnie w dniu [...] marca 2017 r. wniosek P. M. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Ministerstwa Edukacji Narodowej. Po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że odpowiedź na ten wniosek została przygotowana i zawarta w piśmie znak: [...], które w dniu [...] kwietnia 2017 r. zostało podpisane w formie elektronicznej przez Dyrektora Departamentu Podręczników, Programów i Innowacji Ministerstwa Edukacji Narodowej i przekazane do wysyłki. Dopiero po wpłynięciu skargi ujawniono, że z przyczyn technicznych pismo to nie zostało jednak wysłane do P.M., a zatem istotnie w chwili wniesienia skargi skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2017 r., organ zaś pozostawał w przekonaniu, że wniosek ten został rozpoznany i odpowiedź została udzielona wnioskodawcy. Organ podał, że po ujawnieniu tej okoliczności, przed wysłaniem do skarżącego pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. ponownie wnikliwie przeanalizowano treść wniosku P. M. i odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. W odniesieniu do żądania zawartego w pkt 2 stwierdzono, że ta forma poinformowania wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji dotyczącej imion i nazwisk oraz tytułów naukowych osób, które na podstawie umów cywilnoprawnych pracowały w zespole eksperckim nad założeniami do podstawy programowej z matematyki, jest niewystarczająca - skoro informacja ta stanowi informację publiczną, która nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę osób fizycznych, to rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Z tych też względów w dniu [...] maja 2017 r. Minister Edukacji Narodowej decyzją odmówił P. M. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 2 wniosku, tj. podania imion i nazwisk oraz tytułów naukowych osób, które były członkami zespołu pracującego nad nową podstawą programową z matematyki. Organ wskazał, że przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. przesłano P.M. pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r., informując wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia w doręczeniu mu tego dokumentu. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zamieszczono także dodatkowe wyjaśnienia uzupełniające informacje zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., odnosząc się do tych kwestii, które w ocenie organu, wymagały doprecyzowania lub mogły być ocenione przez wnioskodawcę jako informacja niepełna. Minister podkreślił, że po uzyskaniu informacji o nieotrzymaniu przez skarżącego odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2017 r., podjął niezwłocznie czynności zmierzające do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i rozpoznał wniosek skarżącego w sposób wnikliwy. Organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi odnośnie wszystkich kwestii zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2017 r., przekazując będące w jego posiadaniu informacje publiczne lub wskazując miejsce w BIP, w którym te informacje są dostępne i można się z nimi zapoznać. Ponadto odmawiając informacji publicznej dotyczącej podania imion, nazwisk i tytułów naukowych osób, które na podstawie umów cywilnoprawnych pracowały w zespole ekspertów nad przygotowaniem założeń do podstawy programowej z matematyki, organ rozstrzygnięcie to zawarł w wymaganej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej formie decyzji administracyjnej. W związku z tym Minister Edukacji Narodowej nie pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji postępowanie sądowe zainicjowane niniejszą skargą w zakresie żądania zobowiązania Ministra Edukacji Narodowej do rozpatrzenia wniosku P.M. stało się bezprzedmiotowe. Wprawdzie organ istotnie w chwili złożenia skargi pozostawał w bezczynności, lecz nie nosiła ona znamion bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że wyjaśnił skarżącemu powody opóźnienia w przekazaniu wnioskowanej informacji, która została przygotowana w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publiczne i wyłącznie z przyczyn niezamierzonych nie została w tym terminie wysłana do wnioskodawcy. Opóźnienie w załatwieniu sprawy, spowodowane było przede wszystkim pozostawaniem organu w błędnym przekonaniu, że wniosek ten został rozpoznany i wnioskodawca otrzymał odpowiedź w terminie. Organ podał, że zwłoka w załatwieniu sprawy, nie była celowym działaniem organu, czy też zamierzonym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia praw wnioskodawcy domagającego się udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Minister Edukacji Narodowej jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższego stwierdzić należało, że żądanie udostępnienia informacji, o których mowa w punktach 1-5 wniosku z dnia [...] marca 2017 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe nie było przez organ kwestionowane. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W sprawie niniejszej organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. do dnia [...] kwietnia 2017 r., nie udzielił wnioskodawcy żądanej we wniosku informacji publicznej, nie wydał też w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. W dniu wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku P. M. z dnia [...] marca 2017 r. skarga była zatem zasadna. Organ dopuścił się tym samym bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku. Z odpowiedzi organu udzielonej wnioskodawcy wynika, że Ministerstwo Edukacji Narodowej nie określało regulaminu pracy zespołów - szczegółowy sposób i tryb pracy nad przygotowaniem założeń, w tym częstotliwość spotkań, ustalony był indywidualnie w poszczególnych zespołach przez osoby kierujące pracami tych zespołów. Nazwiska osób koordynujących (kierujących) pracami poszczególnych zespołów podstaw programowych są upublicznione na stronie Ministerstwa Edukacji Narodowej od dnia [...] października 2016 r. Organ wskazał, że dane liczbowe dotyczące debat, które odbyły się w 2016 r., są dostępne na stronie internetowej [...] (50 debat w MEN, 17 debat wojewódzkich i 130 spotkań z samorządami, ponad tysiąc opinii, uwag, wniosków i spostrzeżeń dotyczących najważniejszych tematów związanych z przyszłością polskiej oświaty). Uzupełniając tę odpowiedź organ przesłał wnioskodawcy szczegółową informację dotyczącą nazw debat, dat i miejsc ich odbycia oraz organizatora, w zakresie debat prowadzonych w Ministerstwie Edukacji Narodowej oraz debat wojewódzkich. Organ podał m.in., że oprócz wskazanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. spotkań, uruchomiona została także specjalna strona internetowa poświęcona debacie oświatowej "[...]", na której istniała możliwość zalogowania się w specjalnej dedykowanej "strefie eksperta" przez wszystkie osoby, które nadesłały swoje zgłoszenia i chciały wziąć udział w tej formule debaty. Debata "[...]" prowadzona w różnorodnych, odformalizowanych postaciach, służyła wymianie i przedstawieniu opinii, ocen i poglądów różnych osób, wywodzących się z różnych środowisk, zainteresowanych obecnym i przyszłym stanem polskiej oświaty. Organ wskazał, że w toku tych spotkań osoby te miały możliwość wypowiedzenia się w różnych formach na określone zagadnienia problemowe. Spotkania te były wyłącznie miejscem do zaprezentowania ocen i propozycji, które nie przesądzały, ani o kierunku działań podjętych przez Ministra Edukacji Narodowej, ani nie były dla Ministra wiążące. Podniesiono, że Ministerstwo nie miało obowiązku dokumentowania przebiegu tych spotkań w jakiejkolwiek formie. Organ podał, że swoje oficjalne stanowisko podsumowujące całą ogólnopolską debatę oświatową "[...]", w tym wnioski płynące ze spotkań Minister Edukacji Narodowej przedstawił w dniu [...] czerwca 2016 r. na konferencji podsumowującej debaty w [...]. Informacje na temat debat oraz pełen dwugodzinny przekaz z konferencji w [...] zostały upublicznione na stronie MEN pod adresem: [...]. Wskazano jednocześnie, że informacje na temat sformalizowanego procesu legislacyjnego dotyczącego projektów przepisów prawa wprowadzających reformę edukacji są upubliczniane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej na stronach BIP Rządowego Centrum Legislacji w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny (BIP RPL). Wnioskodawcę poinformowano, że całość dokumentów, w tym stanowiące informację publiczną, skany oryginalnych pism zawierających opinie zgłaszane w toku prac legislacyjnych nad projektami, jak też wykazy podmiotów, do których MEN zwracał się o opinię, można prześledzić w ww. serwisie BIP RPL pod numerami z wykazu prac legislacyjnych z 2016 r.: [...]. Organ poinformował wnioskodawcę, że na stronach Rządowego Centrum Legislacji są dostępne również informacje o przebiegu prac legislacyjnych na temat przekazanego w dniu [...] grudnia 2016 r. do konsultacji projektu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej - ([...]) nr z wykazu 60 z 2016 r. W świetle powyższego, wprawdzie przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r. udzielono wnioskodawcy, także poprzez załączenie pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r., odpowiedzi na wniosek (w tym wykazu debat), jednakże okoliczność udzielenia przez organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, odpowiedzi na pytania 1 oraz 3-5 wniosku i wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na punkt 2 wniosku, nie zmienia stanowiska Sądu, co do tego, że organ dopuścił się bezczynności. Nie stanowi to w stanie faktycznym tej sprawy podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Fakt wydania po terminie wynikającym z u.d.i.p. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji żądanej w punkcie 2 wniosku i udzielenia tych informacji, które były w posiadaniu organu, co oświadczono w odpowiedzi na skargę, powoduje jedynie, że Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. Rozpatrując niniejszą sprawę i stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności tej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie rozpatrzył wprawdzie wniosku w terminie 14 dni, albowiem nie wysłał do wnioskodawcy odpowiedzi przygotowanej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., jednakże, jak wynika z akt sprawy, działanie to nie było zamierzone. Wynikało, jak wskazano w odpowiedzi na skargę z przyczyn technicznych. Całość akt sprawy, w tym podjęcie działań po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność, wskazuje, że organ nie uchylał się od wypełnienia ciążącego na nim na gruncie u.d.i.p. obowiązku. Z akt nie wynika, aby niewypełnienie obowiązku w ustawowym terminie było wynikiem złej woli, czy celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie dostępu do informacji. Nie ma podstaw, aby tak kwalifikować okoliczność techniczną, na którą powołuje się organ, a która spowodowała, że wnioskodawca nie otrzymał pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wobec tego, że skarga była zasadna w chwili jej wniesienia Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.