II SAB/Wa 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2020 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.", wnioskodawca zwrócił się do szefa CBA o udzielenie informacji ilu funkcjonariuszy CBA (w tym psychologów) w trakcie służby odmówiło wykonania zadania ze względów etycznych (moralnych) bądź prawnych z podziałem na lata (od początku istnienia formacji do chwili obecnej). Wskazał, że powyższe informacje wykorzysta do realizacji projektu, w którym zastosuje wiedzę książkową i zawodową. Zaznaczył również, że udostępnienie tych informacji wpłynie pozytywnie na postrzeganie służby w CBA przez społeczeństwo. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i z tego powodu nie zrealizował ww. wniosku. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o przekazanie wykazu pracowników/funkcjonariuszy CBA - psychologów, których poinformowano, że [...] M. S. upublicznił narzędzie psychologiczne [...]. Wskazał przy tym, że wnioskuje o podanie daty zapoznania oraz kto poinformował o przedmiotowym upublicznieniu narzędzia psychologicznego. W dalszej części pisma skarżący zawnioskował o przekazanie wykazu pracowników/funkcjonariuszy CBA - psychologów, których nie poinformowano, że [...] M. S. upublicznił narzędzie psychologiczne [...] oraz o podanie krótkiej informacji dlaczego nie poinformowano psychologów o przedmiotowym upublicznieniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Szef CBA ponownie poinformował wnioskodawcę, że dane, o których udostępnienie wystąpił, nie stanowią informacji podlegających udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., co oznacza, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany. Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "nieudzielenie odpowiedzi w piśmie l. dz. [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w związku z (...) pismem z dnia [...] listopada 2020 r.". Skarżący zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. z 2019 r., poz. 1026). Wskazał, iż zadaniem samorządu psychologów jest w szczególności: 1) dbałość o przestrzeganie standardów wykonywania zawodu psychologa; 2) nadzór nad przestrzeganiem zasad etyki zawodowej psychologa; 3) ochrona prawna metod i narzędzi psychologicznych; 4) reprezentowanie zawodu psychologa i ochrona jego interesów; 5) współpraca z Komisją Ekspertów, szkołami wyższymi, jednostkami badawczo-rozwojowymi oraz towarzystwami naukowymi w kraju i za granicą. W związku z powyższym skarżący wniósł o przekazanie mu danych, o które wnioskował m.in. w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Wskazał, że przedmiotowe dane są mu niezbędne w celu uwypuklenia nieprawidłowości wynikających z art. 33 § 1 pkt 1 - 5 ustawy o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżący domaga się udzielenia informacji, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nie stanowi bowiem informacji publicznej informowanie bądź nieinformowanie funkcjonariuszy CBA o ewentualnej okoliczności, że osoba spoza CBA, niezwiązana w żaden sposób z Biurem, upubliczniła informacje na temat "narzędzia psychologicznego [...]". Nie ma bowiem żadnej zależności między funkcjonowaniem CBA w zakresie wykonywania przez Biuro ustawowych zadań w zakresie zwalczania korupcji, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), a tym, czy ktokolwiek informował funkcjonariuszy CBA o zdarzeniu niezwiązanym z działalnością CBA. Organ zaznaczył również, że udzielając odpowiedzi wnioskodawcy nie mógł naruszyć przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów, bowiem ustawa ta nie dotyczy działalności i funkcjonowania CBA uregulowanych w ustawie o CBA. Końcowo organ wskazał, że nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosków skarżącego, albowiem każdorazowo kierował do adresata pisemną odpowiedź z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał nadto, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że w sprawie, w której nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, odpowiedź organu na wniosek strony następuje w drodze zwykłego pisma, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej; wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został w niniejszej sprawie spełniony. Adresat wniosku z dnia [...] listopada 2020 r., tj. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z kolei informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06; publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19; publ. CBOSA). W literaturze również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych (...) i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został spełniony, bowiem informacja objęta wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wnosił o udostępnienie wykazu pracowników/funkcjonariuszy CBA - psychologów, których poinformowano, że upublicznił on narzędzie psychologiczne [...], podanie daty zapoznania oraz wskazanie kto poinformował o upublicznieniu narzędzia psychologicznego. Nadto skarżący wnosił o przekazanie wykazu pracowników/funkcjonariuszy CBA - psychologów, których nie poinformowano, że upublicznił on ww. narzędzie psychologiczne oraz o podanie krótkiej informacji dlaczego tego nie uczyniono. Powyższe dane nie dotyczą "sprawy publicznej" w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, lecz ewentualnych zdarzeń dotyczących indywidualnej sytuacji skarżącego. Jak trafnie bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, nie posiadają waloru informacji publicznej dane na temat informowania bądź nieinformowania funkcjonariuszy CBA o ewentualnej okoliczności, że skarżący - osoba niezwiązana z CBA - upubliczniła informacje na temat narzędzia psychologicznego [...]. Dane te nie dotyczą działalności CBA w zakresie wykonywania ustawowych zadań w zakresie zwalczania korupcji, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Brak jest podstaw do uznania, że organ udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. naruszył art. 33 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów. Ustawa ta reguluje zadania samorządu psychologów, nie dotyczy więc funkcjonowania CBA jako służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust. 1 ustawy o CBA). W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek informując, że informacja, której żąda nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Stanowisko organu jest prawidłowe, a zatem skarga nie podlegała uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.