II SAB/Wa 270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skarg J.S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia dwóch wniosków z dnia [...] stycznia 2014 r. i wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej: – oddala skargi – J. S. dwoma wnioskami z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji - wysokości wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami za grudzień 2013 roku Szefa gabinetu politycznego MSW P. M., sekretarza stanu P. S. i podsekretarza stanu R. M. J. S. wnosił także o podanie listy pozostałych członków gabinetu politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, jednakże zagadnienie to nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych trzema osobnymi pismami z dnia 10 lutego 2014 r. poinformował zainteresowanego, że wynagrodzenia objętych wnioskami osób są wypłacane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 24, poz. 296 ze zm.). Wynagrodzenia te składają się z wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego w kwotach wynikających z ww. przepisów. W zakresie dodatku specjalnego, dodatku za wieloletnią pracę stosuje się przepisy dotyczące pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej. Jednocześnie organ poinformował, iż wysokość indywidualnych wynagrodzeń osób zatrudnionych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). J. S. w trzech skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zarejestrowanych pod sygn. akt II SAB/Wa 270/14, II SAB/Wa 271/14 i II SAB/Wa 272/14) zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez bezzasadnie uchylenie się organu od udzielenia żądanej w powyższych wnioskach informacji publicznej o pełnej wysokości wydatkowanych środków publicznych z budżetu państwa tytułem wynagrodzenia netto za miesiąc grudzień 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami dla Szefa gabinetu politycznego Ministra – P. M. sekretarza stanu - P. S. i podsekretarza stanu - R. M.. W konkluzji skargi wnosił o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych w Warszawie do rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenie, że bezczynność organu - Ministra Spraw Wewnętrznych w Warszawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. S. wskazywał, iż żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, dotyczącą wydatkowania środków publicznych ze Skarbu Państwa i przez Skarb Państwa na wskazanych we wnioskach członków gabinetu politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych (członków zaplecza politycznego Ministra) - osób publicznych. Na poparcie skargi przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia skargi podnosił, iż organ pozostawał w bezczynności albowiem ani nie udzielił żądanych informacji, ani nie wydał stosownych decyzji przewidzianych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie. Argumentował, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego wysokość wynagrodzenia Szefa gabinetu politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, sekretarza i podsekretarza stanu w MSW wskazanego przez wnioskodawcę nie ma związku z pełnioną funkcją (tzn. warunkami jej powierzenia i wykonywania) i jest indywidualną sprawą ze stosunku pracy, uregulowaną w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionych w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Wysokość wynagrodzenia jest elementem umowy o pracę, której treść jest znana tylko osobom, które są jej stronami, a więc pracownikowi i pracodawcy. Ponadto umowa o pracę jest dokumentem prywatnym, który jest umieszczony w aktach osobowych pracownika, które ma obowiązek prowadzić pracodawca, a ich treść nie może być udostępniana bez zgody pracownika osobom trzecim. Realizując przedmiotowy obowiązek, pracodawca musi respektować regulacje ujęte w ustawie o ochronie danych osobowych. W szczególności powinien zapewnić ochronę tych danych przed osobami trzecimi. Z tym względów informacja o wysokości wynagrodzenia każdego pracownika (w tym osoby pełniącej funkcję publiczną) nie powinna być udzielana każdej osobie, która o takie dane zapyta. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05, OTK-A-2006/3/30, Trybunał Konstytucyjny określił wynikające z zasady proporcjonalności wskazania, dotyczące dopuszczalności udostępniania informacji publicznej wkraczającej w sferę prawa do prywatności. Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw dotyczących powyższych skarg do wspólnego rozpoznania, rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia ich pod wspólną sygnaturą II SAB/Wa 270/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia: czy wnioski skarżącego z dnia 27 i 30 stycznia 2014 r. dotyczą zagadnień informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, iż informacja o środkach generowanych z budżetu Skarbu Państwa na wynagrodzenia osób sprawujących funkcje publiczne stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże przedmiotowe wnioski skarżącego nie dotyczą takiej informacji publicznej, ale spraw prywatnych, w ogóle niemających związku z informacją publiczną. Sądy administracyjne rozpoznając sprawy na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej muszą przede wszystkim dokonać oceny wniosku inicjującego sprawę, pod kątem cech informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy dokonać analizy treści semantycznych wszystkich trzech wniosków złożonych przez skarżącego w niniejszej sprawie w dniach [...] i [...] stycznia 2014 r., a nie intencji przyświecających skarżącemu, gdy treść tych wniosków formułował, czy też późniejszego rozumienia przez niego zakresu tych wniosków, zawartego w sporządzonych przez niego skargach. We wnioskach o udostępnienie informacji publicznej J. S. wnosił o udostępnienie mu informacji o wysokości wynagrodzenia netto wraz ze wszystkimi dodatkami za grudzień 2013 r. trzech osób publicznych: Szefa gabinetu politycznego MSW P. M., sekretarza i podsekretarza stanu w MSW - kolejno P. S., R. M.. Jego wniosek dotyczył wprost kwot netto, czyli kwot uzyskanych z powyższego tytułu przez wyżej wskazane osoby publiczne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest to zatem pytanie o kwoty generowane przez Skarb Państwa na wynagrodzenia wskazanych we wnioskach osób - Szefa gabinetu politycznego MSW P. M., sekretarza w MSW P. S. i podsekretarza stanu w MSW R. M.. Jest to pytanie o zyski jakie osoby te otrzymały w związku ze swoją działalnością w MSW. Przez pojęcie "wynagrodzenie netto" rozumie się zazwyczaj wynagrodzenie wypłacone pracownikowi po odliczeniu różnego rodzaju należności jak należności podatkowe, składki na ubezpieczenia z systemu ubezpieczeń społecznych, a także różnego rodzaju potrącenia, np. z tytułu spłacanych pożyczek pracowniczych, nierozliczonych delegacji, czy należności z tytułów egzekucyjnych (np. alimenty egzekwowane przez komornika itp.). Takie "wynagrodzenie netto" obrazuje jedynie kwotę jaką uzyskuje dany pracownik w efekcie aktu wypłaty, jednakże nie obrazuje ono rzeczywistych kosztów poniesionych przez pracodawcę na fundusz płac dla danego pracownika. Kwota uzyskana przez danego pracownika w efekcie aktu wypłaty (czyli pomniejszona o różnego rodzaju potrącenia) jest oczywiście dużo niższa niż koszty poniesione przez pracodawcę na rzecz danego pracownika z tytułu wynagrodzenia i różnego rodzaju dodatkami ze świadczeniem pracy związanych. Informacja o tej kwocie (wynagrodzeniu netto) stanowi w istocie sprawę prywatną danego pracownika mieszczącą się w pojęciu jego dóbr osobistych (art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego) i niemieszczącą się w pojęciu informacji publicznej, zakreślonej w przepisach art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze oraz w jej uzasadnieniu J. S. dokonał istotnej modyfikacji swoich wniosków, twierdząc, iż organ bezpodstawnie odmawia mu udostępnienia informacji publicznej o pełnej wysokości wydatkowanych środków publicznych z budżetu państwa tytułem wynagrodzenia dla wskazanych osób publicznych. Skarga dotyczy zatem innego zagadnienia niż zagadnienie wskazane we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej. Zakres semantyczny pytań zawartych we wnioskach o udostępnienie informacji publicznej nie jest tożsamy ze treścią skargi. Skarżący porusza tu zupełnie inne zagadnienia, jedno ze sfery spraw ściśle prywatnych (we wniosku), drugie ze spraw publicznych (w skardze). Skarżący, aby mógł uzyskać zamierzony w swoich oczekiwaniach skutek, powinien w inny sposób sformułować wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Jak już wspomniano wyżej, dla właściwego rozpoznania sprawy o bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy dokonać oceny treści konkretnego wniosku pod kątem oceny, czy dotyczy on zagadnień publicznych. Na to pytanie, przy tak sformułowanych wnioskach, należy udzielić odpowiedzi negatywnej, co z kolei skutkuje bezzasadnością skargi zarzucającej organowi bezczynność. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.