II SAB/Wa 271/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D.C. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Główny Geodeta Kraju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu punktu 4 wniosku D. C. z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego D. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2025 r. D. C.; zwany dalej "skarżącym", skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej (pkt 1 – 4) z [...] grudnia 2024 r. w przedmiocie przetwarzania danych osobowych interesantów, o których mowa w piśmie z [...] listopada 2024 r. znak [...]. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępniania informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, że [...] grudnia 2024 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, złożył wniosek o udostępnienie umowy powierzenia przetwarzania danych osobowych, a także o odpowiedź na cztery pytania dotyczące pisma Głównego Geodety Kraju z [...] listopada 2024 r. znak: [...]. Pismem z [...] grudnia 2024 r. organ poinformował, że w związku z koniecznością podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających polegających na analizie zakresu merytorycznego żądanych informacji (...) odpowiedź zostanie udzielona do [...] lutego 2025 r. Skarżący wyjaśnił, że we wskazanym powyżej terminie otrzymał wnioskowaną umowę, a także odpowiedzi na trzy pytania. Odnośnie pytania 4 przedmiotowego wniosku pismem z [...] lutego 2025 r. został wezwany do wykazania, w terminie do [...] lutego 2025 r., że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2025 r. W jego ocenie organ pozostaje w bezczynności od [...] lutego 2025 r. Skoro bowiem już raz przedłużył termin o maksymalny możliwy okres to dalsze korzystanie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. było niedopuszczalne i bez znaczenia pozostają jakiekolwiek nowe okoliczności sprawy, jak wezwanie do wykazania istotności dla interesu publicznego. Poddał także pod wątpliwość, czy przedłużenie terminu na udostępnienie informacji było prawidłowe. Choć u.d.i.p. przewiduje możliwość przedłużenia 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji, to jednak w ocenie sądów jest to wyjątek, który nie może stać się regułą. W konsekwencji przedłużenie nie może cechować się dowolnością, a brak uzasadnionego powodu skorzystania przez podmiot zobowiązany z tego narzędzia czyni przedłużenie bezskutecznym. Lakoniczne wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z [...] grudnia 2024 r. nie są wystarczające, by przedłużenie terminu uznać za należycie uzasadnione i oparte o racjonalne przesłanki. W tej sytuacji stan bezczynności utrzymywałby się nie od [...] lutego 2025 r. (dzień następujący po dniu, do którego organ starał się przedłużyć termin), ale od [...] grudnia 2024 r. (15 dzień od złożenia wniosku). Tak więc działanie organu jest lekceważeniem prawa i ma na celu niedozwolone odwlekanie w czasie udostępnienia informacji, co mieści się w definicji bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i powinno przemawiać za wymierzeniem grzywny o charakterze dyscyplinującym i przeciwdziałającym podobnym naruszeniom w przyszłości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zareagował udostępnieniem żądanej informacji publicznej prostej, zaś w zakresie pkt 4 tego wniosku wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 P.p.s.a. powinien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Główny Geodeta Kraju jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach geodezji i kartografii jest Główny Geodeta Kraju, który wykonuje swoje zadania przy pomocy Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Zadania Głównego Geodety Kraju określone są w art. 7a powołanej ustawy. Organ ten m.in. nadzoruje realizację polityki państwa w zakresie geodezji i kartografii. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W analizowanym przypadku nie jest sporne też i to, czy przedmiot wniosku z [...] grudnia 2024 r. stanowi informację publiczną, bowiem odnosi się do zasad funkcjonowania podmiotu publicznego, w tym trybie działania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), lecz to, czy przedmiotowy wniosek został zrealizowany zgodnie z przepisami u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego z [...] grudnia 2024 r. zawierał 4 pytania: 1) Która gmina była adresatem pisma z [...] listopada 2024 r. znak [...]) Czy opisana w tym piśmie sytuacja dotyczyła tylko jednej gminy? Jeśli nie, to jakich innych?; 3) Jakie inne urzędy/organy/służby GUGiK poinformował o sytuacji opisanej w tym piśmie; 4) Dane ilu interesantów, o których mowa w przedmiotowym piśmie trafiły do urzędów innych gmin? Pkt 4 wniosku zawierał także prośbę o udostępnienie "Umowy Powierzenia Przetwarzania Danych Osobowych" ,o której mowa ww. piśmie. Pismem z [...] grudnia 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością podjęcia niezbędnych czynności sprawdzających, polegających na analizie zakresu merytorycznego żądanych informacji, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., odpowiedź zostanie udzielona do [...] lutego 2025 r. Następnie w zakreślonym terminie (pismem z [...] lutego 2025 r.) poinformowano skarżącego, iż: Ad. 1. Adresatem pisma było 129 gmin; Ad. 2. Opisana w piśmie z [...] listopada 2024 r. znak [...] sytuacja nie dotyczyła 1 gminy (wykaz gmin załączono do odpowiedzi); Ad. 3. GUGiK poinformował Urząd Ochrony Danych Osobowych oraz prowadził wewnętrzną korespondencję z Ministerstwem Rozwoju i Technologii; Ad. 4. Wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie do [...] lutego 2025 r., że udostępnienie żądanej informacji publicznej z pkt 4 wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego informując jednocześnie, że objęta tym pkt wniosku informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Do pisma z [...] lutego 2025 r. złączono "przykłady Umowy Powierzenia Przetwarzania Danych Osobowych z lat 2019 – 2024". W dniu [...] lutego 2025 r. decyzją nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z [...] grudnia 2024 r. Decyzję doręczono skarżącemu [...] lutego 2025 r. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zasadą jest, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednakże, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach niniejszej sprawy podmiot obowiązany w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, stosowanie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę, że rozpatrzy wniosek z przekroczeniem 14 dni i wyznaczył termin zgodny z powołanym przepisem. Przy czym wskazał na przyczynę to usprawiedliwiającą – tj. konieczność analizy zakresu merytorycznego żądanych informacji. Podana okoliczność jest usprawiedliwiona, ponieważ skarżący w swym wniosku nie domagała się informacji jednostkowej, lecz złożonej, w tym zakwalifikowanej przez organ jako informacji publicznej przetworzonej. Udzielając zatem w wymaganym terminie ([...] lutego 2025 r.) wyczerpującej odpowiedzi na pkt 1 – 3 wniosku organ zrealizował obowiązek informacyjny w sposób zgodny z art. 13 u.d.i.p., co czyni skargę w tym zakresie bezzasadną. Odmiennie jednak należy ocenić realizację przedmiotowego wniosku w zakresie pkt 4. Użyte przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku" oznacza, iż datą początkową owych 2 miesięcy na udzielenie odpowiedzi jest dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, iż wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w całości do [...] lutego 2025 r. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku z [...] grudnia 2024 r. dopiero [...] lutego 2025 r. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji z pkt 4 wniosku nastąpiło po upływie ustawowego 2 miesięcznego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), a nadto już po wniesieniu skargi, Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd uznał w punkcie 2 sentencji wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem przedłużenie terminu realizacji wniosku było uzasadnione, zaś zwłoka w odniesieniu pkt 4 tego wniosku była nieznaczna. Z tego też względu Sąd nie wymierzył organowi grzywny na podstawie art. 149 ust. 2 P.p.s.a. Oddalając skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), które obejmują wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).