II SAB/Wa 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi T.N. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Wa 272/19 UZASADNIENIE T.N. w dniu [...] lutego 2019 r., w formie elektronicznej, skierował do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako: "Generalny Dyrektor", wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówienia "Usługa wsparcia i doradztwa technicznego dla Zamawiającego w przygotowaniu, wdrożeniu i eksploatacji Krajowego Systemu Zarządzania Ruchem Drogowym na sieci [...] ([...])" zleconego konsorcjum [...] Limited, [...] Inc w postaci: 1. kopii umowy na wykonanie tej usługi wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami do niej, 2. informacji, czy wykonawcy naliczono jakiekolwiek kary umowne, a jeśli tak, to za jaki okres i z jakiego tytułu, 3. listę podstawowego personelu, jaki konsorcjum zgłosiło podczas składania oferty, a następnie kiedy zmiany tych osób (chodzi o głównych specjalistów), 4. czy i ewentualnie kiedy konsorcjum zgłosiło jako swój podstawowy personel osobę T. N. lub jako podwykonawcę firm T.N. Consulting. Generalny Dyrektor w piśmie z dnia 8 marca 2019 r. o zawiadomił wnioskodawcę o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. Następnie wnioskodawca w piśmie Generalnego Dyrektora z dnia 21 marca 2019 r. został poinformowany, że jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 5 kwietnia 2019 r. włącznie. W dniu 26 marca 2019 r., poprzez skrzynkę elektroniczną ePUAP, wnioskodawca skierował do Generalnego Dyrektora ponaglenie. W dniu 5 kwietnia 2019 r. za pośrednictwem skrzynki elektronicznej ePUAP Generalny Dyrektora przekazał wnioskodawcy żądane informacje z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i w tym zakresie została wydana w [...] kwietnia 2019 r. decyzja nr [...]. Wnioskodawca w dniu 4 kwietnia 2019 r. skierował do Generalnego Dyrektora skargę na jego bezczynność w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] lutego o udostępnienie informacji publicznej. Skarga wpłynęła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 5 kwietnia 2019 r. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.N. zażądał: 1. zobowiązania Generalnego Dyrektora do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w zw. art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie Generalnemu Grzywny w maksymalnej wysokości, 4. zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Generalny Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego, Generalny Dyrektor przedstawił stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutu bezczynności, jak również do żądań skarżącego w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2019 r. podtrzymał stanowisko i żądania zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, po. 1302), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 powołanej powyżej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Generalnego Dyrektora w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a : stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Generalny Dyrektor, jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku, żądaniem skarżącego udostępnienia informacji w zakresie i formie określony w jego wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. W ocenie Sądu, organ udostępnił skarżącemu żądane w jego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. informacje, przy czym informację publiczną stanowiło wyłącznie żądanie zawarte w pkt 1 wniosku. Organ dokonał prawidłowej oceny, że żądanie zawarte w pkt 1 wniosku stanowi informację publiczną, która jednak korzysta z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tajemnica przedsiębiorstwa) i w tym zakresie wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Natomiast żądanie udostępnienia informacji określonych w pkt 2 - 4 wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej było nie zasadne, gdyż informacje tego rodzaju nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby informacje te mogły by mieć wpływ na polepszenie czy też usprawnienie pracy organu. Informacje tego typu nie posiadają żadnej wartości związanej z działalnością władzy publicznej. Skoro tak, to na podmiocie obowiązanym, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej ciąży jedynie obowiązek informacyjny. W rozpoznawanej sprawie obowiązek ten został przez organ wypełniony. Zdaniem Sądu organ również prawidłowo ocenił, że część udostępnionych skarżącemu informacji publicznej należało zaanonimizować, gdyż w innym przypadku musiałby wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w całości. Takie rozwiązanie z całą pewnością nie satysfakcjonowałoby skarżącego. Podkreślić należy, że nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że Generalny Dyrektor jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Nie było również przedmiotem sporu, że informacje, o które zwrócił się skarżący stanowiły informację publiczną. Spór sprowadzał się natomiast do terminu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z analizy czynności podejmowanych przez Generalnego Dyrektora w toku prowadzonego postępowania nie wynika, że doszło do naruszenia terminów określonych w powyżej przytoczonym przepisie. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż Generalny Dyrektor nie był w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej bezczynny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.