II SAB/Wa 274/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniach 3 lipca 2014 r. i 18 września 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania – oddala skargę – W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący K. R. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 23 g ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie za pośrednictwem poczty na płycie DVD informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania w postaci niezidentyfikowanych danych jednostkowych podatku dochodowego przygotowanych przez Ministra Finansów za ostatnio przekazany okres – pełne źródło za 2010 r. dla [...] (indywidualnie i agregaty) oraz aktualizacje ich za rok 2011 i/lub 2012 w ramach dostępności. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2014 r., przesłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformowano skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie mogą być udostępnione w celu ponownego wykorzystania na cele komercyjne i niekomercyjne w trybie tej ustawy, zaś pismem z dnia [...] lutego 2014 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformowano skarżącego, że Minister Finansów przy pismach z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. zajął stanowisko, że informacje w przekazywanej formie nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. R. zarzucił Prezesowi Rady Ministrów bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej do ponownego wykorzystania poprzez naruszenie przepisów: 1. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 i 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystywania i twierdzenie, iż żądana informacja publiczna nie stanowi informacji publicznej, 2. 23a ust. 1 w zw. z art. 23g ust. 5 i art. 23b ust. 3 ustawy o dostępie do informacji poprzez niewykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystywania w zakresie przekazania informacji publicznej stanowiącej bazę danych i będącej w posiadaniu strony przeciwnej. W tej sytuacji wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności zmierzających do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2014 r. i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że żądana informacja do ponownego wykorzystania znajduje się w bazie danych będących w posiadaniu organu i zawartość tej bazy stanowi informację publiczną, o czym stanowi wprost art. 23b ust. 3 ustawy, w myśl którego podmiot zobowiązany określa sposób korzystania z informacji publicznych spełniających cechy utworu w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) lub stanowiących bazę danych w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. Nr 128, poz. 1402, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 662 i Nr 176, poz. 123H), zapewniający możliwość dowolnego wykorzystywania utworu lub bazy danych, do celów komercyjnych i niekomercyjnych, tworzenia i rozpowszechniania kopii utworu lub bazy danych w całości lub we fragmentach, oraz wprowadzania zmian i rozpowszechniania utworów zależnych. Natomiast z przedstawionego przez organ stanowiska nie wynika, jakie to przesłanki powodują, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a pogląd jednego z ministrów nie może stanowić przesłanki do wyłączenia obowiązywania ustawy. Z tego mianowicie powodu, że przepis art. 23b ust. 3 w sposób bezwzględny przesądza, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, kwestionując argumentację skarżącego. W pierwszej kolejności stwierdzono, że wykluczonym jest postrzeganie art. 23b ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako normy prawnej przesądzającej, że bazy danych stanowią informację publiczną. Takie twierdzenie w sposób jednoznaczny pozostaje w sprzeczności z treścią wskazanego przepisu, bowiem w znaczeniu logicznym odnosi się do tych baz danych, które stanowią informację publiczną. Norma ma za przedmiot informacje publiczne, które stanowią bazy danych i nie odnosi się tylko przez to do wszystkich baz danych, a jedynie do ich części tj. informacji publicznej. Abstrahując zatem od analizowanego zagadnienia, czy żądane przez skarżącego bazy danych są informacją publiczną, z pewnością można stwierdzić, iż art. 23b § 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest przepisem w tym zakresie cokolwiek przesądzającym. Ponadto dalej zasygnalizowano tło dla kwestii spornej i uwarunkowania faktyczne w przedmiotowej sprawie. Otóż skarżący był w okresie od stycznia 2009 r. do marca 2010 r. pracownikiem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w jednostce organizacyjnej zajmującej się analizami strategicznymi. Uwzględniając koncepcyjny i analityczny w zakresie aktywności rządu profil zajmowanego przez niego stanowiska, posiadał wgląd w szereg zagadnień związanych z wykonywaniem zadań, które z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria. W tym miejscu, w ślad za artykułem 29 ustawy o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.) wymieniono w szczególności takie zadania KPRM jak: dokonywanie ocen skutków (kosztów i korzyści) społeczno – gospodarczych projektowanych regulacji oraz sporządzanie ocen tych skutków, w tym projektów powodujących istotne długookresowe następstwa w rozwoju społecznym i gospodarczym, opracowywanie ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowych koncepcji polityki zagranicznej; opracowywanie ocen funkcjonalności struktur państwa i sprawności ich działania; przygotowywanie innych analiz, prognoz, koncepcji, programów i ocen, zleconych przez Prezesa Rady Ministrów; koordynacja realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej, w zakresie określonym w odrębnych przepisach; obsługa spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej. Skarżący miał zatem możliwość gruntownego zapoznania się z zakresem przetwarzanych w KPRM danych mających charakter zarówno informacji, do których dostęp jest ograniczony, jak i innych informacji, w tym również informacji publicznych. Natomiast w chwili obecnej, występuje w konsekwencji o udostępnienie baz danych, o istnieniu i wykorzystywaniu których, dla potrzeb planowania polityki państwa, dowiedział się wykonując obowiązki służbowe w KPRM. O ile jednak nie są to informacje objęte klauzulą tajności, o tyle nie jest to równoznaczne z możliwością uznania tychże baz danych za informacje publiczną. Nie każdy dokument wytworzony przez organ publiczny jest informacją publiczną, decydujące są treść i charakter danych, a nie to, jak nazwany jest dokument, w którym informacja się znajduje (wyrok NSA I OSK 2888/12). W przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z wygenerowaniem przez Ministerstwo Finansów danych niezbędnych innej jednostce rządowej dla celów ustawowych w ramach wykonywanej władzy wykonawczej, a ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. I OSK 8/11). W zakresie podejmowanych działań analitycznych odpowiednia komórka KPRM (Departament Analiz Strategicznych) korzystała zatem z danych administracyjnych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz.591 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, dane zbierane i gromadzone przez organy administracji rządowej oraz jednostki samorządu terytorialnego, inne instytucje rządowe, organy prowadzące urzędowe rejestry i Narodowy Bank Polski na podstawie innych niż niniejsza ustawa przepisów, są danymi systemów informacyjnych administracji publicznej, zwanymi dalej "danymi administracyjnymi". W ramach zawiadywania tymi danymi administracyjnymi tworzone są urzędowe rejestry – prowadzone, zgodnie z art. 2 pkt 12 tej samej ustawy, na podstawie ustaw lub przepisów wydanych w wykonaniu ustaw przez sądy i organy administracji publicznej, rejestry i ewidencje zawierające informacje o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej i osobach fizycznych oraz ich działalności, a także o innych zjawiskach, zdarzeniach i obiektach, a w szczególności rejestry: sądowe, ubezpieczeń społecznych, podatników, podmiotów gospodarki narodowej, podziału terytorialnego kraju, szkół i placówek oświatowych oraz ewidencji: ludności, działalności gospodarczej, udzielonych zezwoleń i koncesji, gruntów, budynków, budowli i obiektów infrastruktury. W ramach zawiadywania jedną z tak prowadzonych baz informacji, Ministerstwo Finansów przekazało zestawienie danych dotyczących podatników podatku dochodowego od osób fizycznych za konkretny okres rozliczeniowy jako fragment szerszej bazy danych. Wskazane bazy danych mające charakter zbiorczy dotyczą jednak osób indywidualnych. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o statystyce publicznej, dane jednostkowe to dane osobowe dające się powiązać z konkretną osobą fizyczną lub dane indywidualne dające się powiązać z podmiotem gospodarki narodowej albo inną osobą prawną bądź jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej. Jest faktem bezspornym, iż w kontekście obowiązków ustawowych w zakresie zachowania tajemnicy skarbowej przekazanie danych mogło nastąpić jedynie w formie zanonimizowanej, tym niemniej okoliczność ta nie zmienia faktu, że powiązanie ich z konkretną osobą fizyczną, przy założeniu posiadania odpowiednich danych uzupełniających, nie jest wykluczona. Co więcej, są one w aktualnym zapisie żądanych baz danych powiązane z poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, a w oparciu o dodatkowe informacje można je łączyć z konkretnymi pracodawcami. Dane zatem mają bezspornie walor danych indywidualnych, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej, każda z osobna i w konsekwencji również in gremium. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. II SA/Gd 183/13). Bezspornie – w kontekście powyższych uwag – stanowiłaby informację publiczną suma poszczególnych pozycji liczbowych zestawienia, które wykorzystane zostało przez KPRM. W tym bowiem zakresie byłaby informacją o sprawach publicznych, a mianowicie informacją o majątku państwowym w zakresie pochodzącym z danin publicznych. Czym innym jednak są dane zbiorcze, a czym innym dane indywidualne, choćby w zakresie zanonimizowanym. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 1230/11) w wyroku z 7 marca 2012 r., w trybie ustawy mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Ponadto osobnej analizy wymaga ustalenie charakteru prawnego baz danych pozostających w zainteresowaniu skarżącego. Z pewnością jako zestawienie informacji stanowią one substrat dla prowadzonych w zakresie zadań ustawowych analiz przez KPRM, stanowiących z kolei narzędzie dla wywiązania się przez Radę Ministrów z poruczonych jej kompetencji w ramach inicjatywy ustawodawczej dotyczącej kształtowania polityki fiskalnej państwa. W zakresie zatem polityki państwowej znajomość przedmiotowych danych stanowi niezbędny asumpt dla dokonania jakiejkolwiek racjonalnej analizy systemu podatkowego i podjęcia odpowiednio kalkulowanych starań nakierowanych na jego optymalizację. Dane te są zatem wykorzystywane w celach określanych jako polityka wewnętrzna państwa i co do swojej wagi mają w tym zakresie znaczenie strategiczne. Przyjmując, iż państwa stanowią podmioty globalnego rynku finansowego, na którym ich pozycja kształtowana jest w oparciu o relacje zarówno z innymi państwami, jak i międzynarodowymi instytucjami finansowymi, zestawienie danych jednostkowych dotyczących zobowiązań podatkowych poszczególnych obywateli musi z punktu widzenia interesów państwowych być postrzegane jako informacja wrażliwa, w tym znaczeniu, że jej posiadanie przez inne podmioty rynkowe osłabiać może pozycję państwa w kontaktach dwustronnych. Oczywiście zestawienie takie jak omawiane – niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania Rady Ministrów – nie jest objęte przepisami dotyczącymi informacji niejawnych, tym niemniej nie oznacza to wcale, że automatycznie stanowi informację publiczną. Charakter prawny wnioskowanych do udostępnienia baz danych – w kontekście powyższych uwag – porównać można z opinią prawną wykorzystywaną przez urzędy państwowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska co do oceny charakteru opinii prawnej w kontekście przymiotu informacji publicznej nie są jednolite. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że o tym czy tego rodzaju opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. A zatem nie zawsze każda opinia prawna, bez względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119). Podobnie w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. I OSK 89/09 (publ. w CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że "nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Stanowisko takie podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. (Sygn. akt I OSK 2267/12) stwierdzając: "Nie zawsze każda opinia prawna, bez względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje". Jak z kolei podkreślił WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. (IV SAB/G1 20/10), wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być bowiem środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Uzasadnienie dla nieuznania za informację publiczną zawartości analizowanych baz danych jest w stosunku do powyższego w znakomitej części analogiczne. Zestawienie informacji służyło w tym wypadku do opracowania konkretnej ekspertyzy i w konkretnej sprawie. Sprawie, w której ewentualna inicjatywa rządu łączyć się może z konkretnymi wymiernymi konsekwencjami na rynkach finansowych o znaczeniu międzynarodowym, w zakresie sytuacji w poszczególnych jednostkach podziału administracyjnego kraju, jak również dla poszczególnych obywateli państwa. Konsekwencje zatem uznania tychże informacji za informacje publiczne byłyby w sposób oczywisty sprzeczne z interesem podmiotu, który KPRM reprezentuje, tj. państwa. Ponadto udostępnienie wnioskowanych informacji w sposób zasadniczy wpłynęłoby na uzyskanie przewagi konkurencyjnej nad innymi podmiotami zajmującymi się analogiczną działalnością gospodarczą. W tej sytuacji, zakładając równość podmiotów świadczących usługi konsultingowe w zakresie dostępu do informacji, należałoby bazy danych wszystkich podatników w firmie zanonimizowanej w zakresie imienia i nazwiska udostępnić wszystkim potencjalnym zainteresowanym, a zatem na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Powyżej opisane uwarunkowania prawne najwyraźniej rozpoznał i odpowiednio zinterpretował Minister Finansów, który w pismach z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., przekazujących KPRM objęte wnioskiem dane, przedstawił jednoznaczne stanowisko wskazujące, że informacje w przekazywanej formie nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stanowisko Ministra Finansów jest o tyle istotne w przedmiotowym zakresie, iż stosownie do przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.), dział finanse publiczne obejmuje m.in. realizację dochodów z podatków bezpośrednich, pośrednich oraz opłat, koordynowanie i organizowanie współpracy finansowej, kredytowej i płatniczej z zagranicą, współdziałanie w opracowywaniu związanych z tym spraw oraz współpracę z międzynarodowymi organizacjami finansowymi, czy też bilans finansów sektora publicznego i prognozowanie bilansu płatniczego. Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 14815), Minister Finansów kieruje m.in. działem administracji rządowej – finanse publiczne. Uwzględniając powyższe, nie ulega wątpliwości, iż w zakresie ustalenia charakteru prawnego przekazanych danych o podatnikach w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniając wszelkie potencjalne zagrożenia dla państwa, Minister Finansów jest organem właściwym. Co więcej, to Minister Finansów ma obowiązek sprawować pieczę nad pozostającymi w zakresie prowadzonych przez niego baz danych – urzędowych rejestrów informacji. W tym kontekście nawet potencjalnie odmienne stanowisko KPRM w przedmiocie charakteru prawnego wnioskowanych informacji, w przekonaniu organu nie mogłoby prowadzić do zignorowania zastrzeżenia Ministerstwa Finansów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Na samym wstępie stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale, zaś Prezes Rady Ministrów w świetle ust. 2 pkt 1) tegoż przepisu jest zobowiązany do udostępnienia takiej informacji. Z kolei w myśl art. 23b ust. 3 ustawy, podmiot zobowiązany określa sposób korzystania z informacji publicznych spełniających cechy utworu w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) lub stanowiących bazę danych w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. Nr 128, poz. 1402, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 662 i Nr 176, poz. 1238), zapewniający możliwość dowolnego wykorzystywania utworu lub bazy danych, do celów komercyjnych i niekomercyjnych, tworzenia i rozpowszechniania kopii utworu lub bazy danych, w całości lub we fragmentach, oraz wprowadzania zmian i rozpowszechniania utworów zależnych. Natomiast według art. 2 ust. 1 pkt 1) tej ostatniej ustawy, baza danych oznacza zbiór danych lub jakichkolwiek innych materiałów i elementów zgromadzonych według określonej systematyki lub metody, indywidualnie dostępnych w jakikolwiek sposób, w tym środkami elektronicznymi, wymagający istotnego, co do jakości lub ilości, nakładu inwestycyjnego w celu sporządzenia, weryfikacji lub prezentacji jego zawartości. Innymi słowy mówiąc, baza danych to zbiór danych zapisanych zgodnie z określonymi regułami. W węższym znaczeniu obejmuje dane cyfrowe gromadzone zgodnie z zasadami przyjętymi dla danego programu komputerowego specjalizowanego do gromadzenia i przetwarzania tych danych. Program taki (często pakiet programów) nazywany jest "systemem zarządzania bazą danych". Programy do obsługi bazy danych operują głównie na danych tekstowych i liczbowych, lecz większość współczesnych systemów umożliwia przechowywanie danych cyfrowych różnego typu: dane o nieokreślonej strukturze, grafika, muzyka, obiekty itp. Baza danych jest złożona z różnych elementów. Najważniejszymi z nich jest rekord (podstawowy element bazy danych zawierający pełną informację o jednym obiekcie bazy) podzielony na kilka pól (najmniejszy element baz danych, w którym zapisywane są fragmenty pełnej informacji o obiekcie), w których są przechowywane informacje poszczególnych kategorii. Na przykład w książce adresowej każdy rekord to zbiór informacji na temat jednej osoby. Składa się on z kilku pól przechowujących takie informacje, jak: imię, nazwisko, adres, numer telefonu itp. W każdym polu zapisywane są dane oddzielonej kategorii. Dzięki temu komputerowe bazy danych umożliwiają szybkie sortowanie rekordów według poszczególnych kategorii lub wyszukiwanie informacji w obrębie tylko wybranych pól. Wiele systemów zarządzania bazami danych oferuje możliwość tworzenia masek wprowadzania danych, które służą do bardziej wygodnego wprowadzenia nowych informacji. Naturalnie można z nich zrezygnować i wpisywać dane do bazy wyświetlanej w postaci tabelarycznej. Za przykład baz danych mogą służyć np. książki telefoniczne, w których informacja uporządkowana jest alfabetycznie wg miejscowości oraz nazwisk, rezerwacja miejsc w samolotach, która wymaga informacji o wolnych i zarezerwowanych miejscach na poszczególne daty, katalog biblioteczny, który zawiera spis książek posiadanych przez bibliotekę, obsługa gospodarki materiałowej w zakładzie przemysłowym – wymagane jest przechowywanie informacji o materiałach znajdujących się w magazynach. Jednakże, jak słusznie zauważył organ, błędem jest uznawanie bazy danych jedynie przez analizę przepisu art. 23b ust. 3 ustawy, ponieważ dotyczy to tylko tych baz danych, które stanowią informację publiczną. Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zawarta w tym przepisie definicja informacji publicznej jest niejasna z uwagi na pragmatycznej poprawności definiowanie, lecz pomocą przy kwalifikowaniu informacji do kategorii informacji publicznych służy treść art. 6 ust. 1 ustawy, stanowiącego przykładowe wyliczenie informacji, które stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z kolei co do informacji niewymienionych w tym przepisie należy stwierdzić, odwołując się do określenia, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, iż walor informacji publicznej ma jedynie taka informacja, która niesie w sobie komunikat dotyczący spraw publicznych. Wychodząc zatem z takiego założenia stwierdzić należy, że niezidentyfikowane dane jednostkowe podatku dochodowego przegotowane przez Ministra Finansów za ostatnio przekazany okres – pełne źródło za 2010 r. dla http://bit.ly/11y6Hgr (indywidualnie i agregaty) oraz aktualizacje ich za rok 2011 i/lub 2012 w ramach dostępności, to wygenerowane przez Ministerstwo Finansów dane jednostkowe podatników podatku dochodowego od osób fizycznych za konkretny okres rozliczeniowy, jako fragment szerszej bazy danych, to dotyczą one jednak osób indywidualnych i to niezbędnych Departamentowi Analiz Strategicznych KPRM w zakresie działań analitycznych. Zatem dane te mają charakter danych indywidualnych i w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie dotyczą danych zbiorczych o podatnikach. Niezależnie od powyższego stanowią one jedynie narzędzie dla Rady Ministrów do kompetencji w zakresie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej kształtowania polityki fiskalnej państwa i jest to dokument o charakterze wewnętrznym. Innymi słowy mówiąc, żądana informacja jest m.in. jedynie narzędziem czy też instrumentem do wykonywania pracy przez organ, który zbiera dane od innego organu (w przedmiotowej sprawie od Ministra Finansów), a następnie dopiero na podstawie tego opracowania (bazy danych) organ wykonuje zadania powierzone ustawą i dopiero wynik tego działania może stanowić informację publiczną. Tym samym nie każda baza danych stanowi informację publiczną i w konsekwencji nie została spełniona przedmiotowa przesłanka. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i stanowiskiem doktryny, udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a jedynie odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania, następuje w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy, tj. w formie decyzji administracyjnej. Natomiast kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczające jest poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy. Zatem nie może być mowy o bezczynności organu w takiej sytuacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kiedy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie jest spełniony jej zakres przedmiotowy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.