II SAB/Wa 274/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. N. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – W dniu 26 grudnia 2014 r. G. N. zwróciła się do Prokuratury Rejonowej w L., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie kopii notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. sporządzonej przez policjantkę KPP [...] – M. Z., przekazanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. do prokuratury Rejonowej w L. do sprawy o sygn. akt [...] za pismem przewodnim nr [...]. Wymieniona wniosła o sporządzenie uwierzytelnionej kopii z oryginału ww. notatki i przesłanie jej na wskazany adres mailowy oraz korespondencyjny. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. poinformował G. N., iż tutejsza Prokuratura nie jest w dyspozycji wnioskowanej notatki służbowej, bowiem całość akt sprawy nr [...] została przekazana na podstawie postanowienia o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością rzeczową z dnia [...] maja 2013 r. do Prokuratury Garnizonowej w W. Prokuratura Rejonowa w L. nie dysponuje żadnymi materiałami ze sprawy nr [...] zarówno w oryginale jak i w kserokopii. Pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. G. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej w L. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 26 grudnia 2013 r. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 i 16 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Prokuratury Rejonowej w L. do rozpoznania wniosku z dnia 26 grudnia 2013 r. poprzez wydanie (przesłanie na wskazany adres) treści dokumentu urzędowego - potwierdzonej (uwierzytelnionej) za zgodność z oryginałem przez Prokuratora Rejonowego w L. notatki służbowej [...] M. Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. do Prokuratury Rejonowej w L. do sprawy sygn. akt [...] za pismem przewodnim [...] - w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, - stwierdzenie, iż bezczynność Prokuratury Rejonowej w L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność komunikowania się przez skarżącą drogą elektroniczną w sprawie uzyskania informacji publicznej związanej z treścią notatki z [...] kwietnia 2013 r., domniemanego sporządzenia notatki z [...] kwietnia 2013 r. przez [...] M. Z. z KPP L., jak również przekazania tego dokumentu do Prokuratury Rejonowej w L., - z uwagi na wątpliwości co do powstania ww. notatki służbowej - o zobowiązanie Prokuratury Rejonowej w L. do przedłożenia do akt oryginału tego dokumentu, ewentualnie zobowiązanie organu do okazania skarżącej przedmiotowego dokumentu w postępowaniu administracyjnym, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca podniosła, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., jednak wniosek strony skarżącej z dnia 26 grudnia 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie. Skarżąca do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała wnioskowanego dokumentu w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Prokuratura Rejonowa w L. w ogóle nie ustosunkowała się do żądania udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zaznaczyła, że w sytuacji gdy Prokuratura Rejonowa w L., jako dysponent żądanej informacji uważała, że istnieją przeszkody prawne do jej udostępnienia, powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Nie wydając decyzji, ani nie udostępniając żądanej informacji, organ pozostaje w bezczynności. Żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, nie są osiągalne w innym trybie - posiada je jedynie Prokuratura Rejonowa w L., co wynika z pisma z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] sygnowanego przez Komendanta Policji w L. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Skarżąca, jako strona postępowania prokuratorskiego i sądowego, ma prawo uzyskać dostęp do treści dokumentu (a nie tylko jego kserokopii), stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. W szczególności skarżąca, jako strona postępowania karnego, ma prawo mieć dostęp do potwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu - tak by owo potwierdzenie obejmowało zarówno treści notatki służbowej, jak i znajdujący się pod nią podpis funkcjonariusza policji. Skarżąca podkreśliła, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 grudnia 2013 r. do dnia złożenia skargi minęło ponad 12 miesięcy. Należy zatem uznać, że bezczynność w niniejszej sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, iż Prokuratura Rejonowa w L. nadzorowała postępowanie o sygn. akt [...] prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w L. Powyższe postępowanie zostało zainicjowane przez G. N. złożeniem w dniu [...] marca 2013 r. zawiadomienia o przestępstwie. W tym postępowaniu G. N. uzyskała status pokrzywdzonej. Postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. z dnia [...] maja 2013 r. dochodzenie o sygn. akt [...] zostało przekazane zgodnie z właściwością rzeczową do dalszego prowadzenia Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w W. Mając na uwadze, iż wniosek skarżącej z dnia 26 grudnia 2013 r. dotyczył postępowania, w którym była stroną, został on rozpoznany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. O zajętym stanowisku w wyniku rozpoznania wniosku skarżąca została powiadomiona przez Prokuratora pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Powyższe pismo zostało przesłane na adres skarżącej wskazany we wniosku. Skarżąca nie odebrała kierowanej do niej korespondencji, która powróciła z adnotacją Poczty Polskiej o niepodjęciu awiza przez adresata. Wobec powyższego pismo zostało uznane za doręczone. Niezależnie zatem od tego, że wniosek złożony przez skarżącą nie stanowił wniosku w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej, albowiem odnosił się do postępowania, w którym była stroną, skarżąca została prawidłowo poinformowana o sposobie rozpoznania złożonego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w L. w kontrolowanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, iż rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie (spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy), możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu - zbadania sprawy, pod kątem bezczynności organu. Zakres podmiotowy u.d.i.p. określony zaś został w jej art. 4, wedle którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są wymienione przykładowo władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis ten nie wymienia wprost prokuratury jako zobowiązanej do udzielania tego rodzaju informacji. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, prokuratura jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw, mieści się niewątpliwie w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne (a więc działań na rzecz całego społeczeństwa). Tym samym Prokuratora Rejonowego w L. należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o której mowa w ustawie. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. W świetle ww. regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. Przepis ten świadczy o tym, iż ustawodawca zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które ograniczają w różnym zakresie dostęp do informacji publicznej oraz takim, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w u.d.i.p. - tryb dostępu do informacji. Regulacją tego ostatniego rodzaju jest ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. nr 89, poz. 555 ze zm.), która w art. 321 oraz w art. 156 § 5 i § 5a przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia stronom akt postępowania przygotowawczego. Mamy zatem w tym przypadku do czynienia z odmiennym unormowaniem kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. W myśl art. 156 § 5 k.p.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. W niniejszej sprawie skarżąca – G. N. domagała się od Prokuratora Rejonowego w L. przesłania uwierzytelnionej kopii notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. sporządzonej przez funkcjonariusza KPP L., przesłanej do akt postępowania przygotowawczego o sygn. [...], nadzorowanego przez ww. Prokuraturę. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, zostało zainicjowane przez skarżącą złożeniem w dniu [...] marca 2013 r. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. W postępowaniu tym skarżąca miała zatem status pokrzywdzonej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 grudnia 2013 r. dotyczył więc postępowania, w którym skarżąca była stroną, na co sama wskazała zarówno w treści ww. wniosku, jak i w skardze do Sądu. W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko, iż rozpatrzenie ww. wniosku winno nastąpić nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Działanie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało bowiem w tym wypadku wyłączone przez regulację k.p.k., która w sposób pełny normuje kwestię dostępu do akt postępowania przygotowawczego (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w L., po otrzymaniu wniosku z dnia 26 grudnia 2013 r., pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował skarżącą, iż sprawa prowadzona pod sygn. akt [...] została przejęta do dalszego prowadzenia przez Wojskową Prokuraturę Garnizonową w W. Powołał się przy tym na postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. o przekazaniu ww. sprawy zgodnie z właściwością rzeczową. Wskazał jednocześnie, iż "Prokuratura Rejonowa w L. nie dysponuje żadnymi materiałami ze sprawy o sygn. [...] zarówno w oryginale jak i w kserokopii". Przesyłka zawierająca ww. pismo, została przesłana do skarżącej i awizowana, a następnie zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wobec tego, ww. pismo zostało uznane za doręczone. Powyższe stanowisko Prokuratora odnośnie braku możliwości udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji, z powodu nieposiadania materiałów dotyczących sprawy o sygn. [...], zostało podtrzymane w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo nadmienić należy, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 19 marca 2015 r. Prokurator w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. ponownie poinformował, że przekazanie dokumentu stanowiącego przedmiot wniosku z dnia 26 grudnia 2013 r. nie jest możliwe. Prokuratura Rejonowa w L. nie dysponuje bowiem aktami sprawy o sygn. [...], która została przejęta do prowadzenia przez Wojskową Prokuraturę Garnizonową w W. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż Prokurator Rejonowy w L. pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącej. Stan bezczynności organu istnieje bowiem wówczas, gdy skierowany do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostawia on bez rozpoznania w rozumieniu takim, iż nie podejmuje w związku z nim żadnych działań, a zatem milczy wobec takiego żądania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż jak wynika z akt sprawy organ nie dysponował objętym wnioskiem dokumentem, nie mógł zatem uczynić zadość żądaniu skarżącej. W orzecznictwie podkreśla się, że podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien to twierdzenie uwiarygodnić poprzez podanie danych pozwalających na ocenę rzetelności takiego twierdzenia (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, publ. LexPolonica 2474778). W niniejszej sprawie organ dopełnił tego obowiązku. Wskazał, iż brak możliwości realizacji wniosku skarżącej wynika z faktu nieposiadania przez Prokuratora żądanego dokumentu, z tego mianowicie powodu, że całość materiałów sprawy o sygn. [...] została przekazana - na podstawie postanowienia o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością rzeczową z dnia [...] maja 2013 r. - do Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w W. (ww. postanowienie zostało złożone do akt niniejszej sprawy). Postępowanie to było prowadzone w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w W. pod sygn. akt [...], co wynika z akt sprawy. Końcowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, ponieważ nie stwierdził, by w niniejszej sprawie zaistniały ku temu przesłanki określone w ww. przepisie. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego, w sprawie niniejszej brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę.