II SAB/Wa 274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku Z.B. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje Z.B. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Z. B. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem", "MSWiA") przy rozpatrywaniu wniosku z [...] listopada 2018 r. o wyłączenie stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową"). Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynikało, że Z. B. wnioskiem z [...] listopada 2018 r. (data stempla pocztowego – [...] listopada 2018 r.) wystąpił do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z [...] listopada 2018 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji dotyczących ustalonych świadczeń przyznanych skarżącemu, a także decyzji obniżającej świadczenie emerytalne na podstawie przepisów ww. ustawy. Pismem tego samego dnia adresowanym do skarżącego, organ wskazał, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA nadesłał m.in. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. ponownie ustalającą wysokość renty inwalidzkiej, decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. ponownie ustalającą wysokość emerytury, a także informację IPN – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ wystąpił do Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie akt dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego. Pismem z tego samego dnia wezwano Komendanta Głównego Policji do przekazania informacji dotyczących służby skarżącego. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. akta osobowe skarżącego zostały przekazane przez IPN. Przy piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Komendant nadesłał do organu wnioskowane informacje. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do ich treści. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Minister zwrócił się ponownie do Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie kopii kompletnych akt osobowych dotyczących służby skarżącego. Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł ponaglenie – wezwał organ do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku. Skarżący pismem z [...] marca 2021 r. wniósł opisaną na wstępie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze wniósł o 1. Zobowiązanie Ministra do wydania decyzji będącej odpowiedzią na mój Wniosek w jak najszybszym terminie. 2. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art.149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. 4. Przyznanie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. kwoty 24.000 zł, biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia wniesienia skargi utracił ok.120.000 zł należnej emerytury, pozostając w stanie biedy. W uzasadnieniu wskazał, że jego wniosek nie został rozpatrzony, a otrzymał jedynie dodatkową informację, iż przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone do dnia [...].05.2019 r. Tymczasem w zakreślonym terminie organ nie rozpoznał sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Organ wskazał, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Sąd uznał, że skarga spełnia wymogi formalne, wniesiona została bowiem po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżenia – ponaglenia z [...] grudnia 2020 r., a także nie została obwarowana ograniczeniem w zakresie terminu jej wniesienia. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił pismem z z [...] listopada 2018 r. o wyłączenie stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez MSWiA na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ponadto dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu dotyczącymi obszerności i utrudnień związanych ze zgromadzeniem materiału dowodowego nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Również samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności, ponieważ działanie organu w sprawie również podlega kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na bezczynność sąd administracyjny bada, czy organ zmierza do szybkiego załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister poza zwróceniem się do odpowiednich organów administracji publicznej o nadesłanie informacji o przebiegu służby skarżącego, nie wykonywał w sprawie żadnych działań. Szczególnie niepożądane jest, że po uzyskaniu ww. informacji oraz powiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, do momentu wniesienia skargi na bezczynność, organ nie miał nawet zamiaru wydawać w sprawie decyzji, o czym może świadczyć zignorowanie wniesionego w dniu [...] grudnia 2020 r. ponaglenia. Co więcej, na wezwanie Sądu, organ oświadczył w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., że nadal nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie wydał w sprawie decyzji. Powyższe wskazuje zatem, że pomimo skorzystania przez skarżącego ze środka dyscyplinującego organ jakim jest ponaglenie, ten nie wydając w sprawie decyzji narusza jedną z podstawowych zasad postępowania, jaką jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postepowania.. Oczywistym jest, że podnoszona przez organ okoliczność, że potrzebuje on czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że od momentu uzyskania żądanych dokumentów, organ może nie podejmować żadnych czynności w sprawie, jak również, że akceptowalnym jest, że od momentu wniesienia ponaglenia nie podejmuje w zasadzie żadnych czynności w sprawie. Pomimo wniesionego ponaglenia organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, co jest stanem niepożądanym w demokratycznym państwie prawnym. Takie procedowanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem może rodzić po stronie skarżącego uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Jest to szczególnie niepożądane w przypadku spraw dotyczących wysokości uposażenia emerytalnego Minister miał obowiązek komunikowania się ze skarżącym i wyjaśnienia mu przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. Takie postępowanie nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych mających dawać skarżącemu mylne wyobrażenie, że jego sprawa jest w toku i podejmowane są w niej jakiekolwiek czynności pomimo, że organ faktycznie pozostaje w bezczynności. W związku z powyższą sytuacją zasadnym było przyznanie skarżącemu od organu kwoty pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Kwota ta jest adekwatna do stopnia naruszenia, zasądzona została w dolnej granicy dopuszczalnej, możliwej do wymierzenia kwoty i ma charakter prewencyjny oraz penalizacyjny, a nie stanowi zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne, jakie może ponosić strona. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2, 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd postanowił oddalić skargę w pozostałym zakresie, jak w pkt 4 wyroku. W sprawie nie zaistniała konieczność orzekania o kosztach postępowania z uwagi na fakt, iż skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a także na podstawie art. 239 § 1 ust 1 lit. d) p.p.s.a. skarżący zwolniony jest od ponoszenia kosztów sądowych.