II SAB/Wa 275/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 1 wniosku W.S. z dnia [...] marca 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. W.S. zwrócił się do Wójta Gminy [...], na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., o udzielenie informacji publicznej, poprzez: 1. poinformowanie ile wszystkich pomieszczeń znajduje się w budynku urzędu gminy, ile z nich jest wykorzystywanych przez gminę i na jakie cele, jakie są parametry tych poszczególnych pomieszczeń (powierzchnia, wysokość, media), 2. wydanie kopii decyzji/opinii czy też innego dokumentu organu budowlanego, wskazującego na niemożność wykorzystania lokali mieszkalnych znajdujących się w gminie do celów biurowych, o czym mówił wójt na sesji [...] w dniu [...] lutego 2013r., 3. poinformowanie jaki byłby koszt adaptacji pomieszczeń mieszkalnych do celów biurowych, czy wójt uzyskał taką wycenę, a jeśli tak to wydanie jej kopii, 4. poinformowanie jakie dokładnie wymagania muszą spełniać pomieszczenia na archiwum zakładowe, jaki byłby koszt adaptacji ww. pomieszczeń mieszkalnych do tego celu, czy wójt uzyskał taką wycenę, jeśli tak to o wydanie jej kopii. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] udzielił W.S. odpowiedzi na wniosek w zakresie punktu 2, 3 i 4, natomiast odnośnie punktu 1 poinformował, że żądana informacja nie może być udostępniona, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, z uwagi na jej szeroki zakres, którego spełnienie wymaga zgromadzenia niezbędnych informacji i opracowania na ich podstawie odpowiedzi pod kątem celów oraz parametrów poszczególnych pomieszczeń znajdujących się w budynku Urzędu Gminy. Zaznaczył, że do dnia [...] maja 2013 r. określi zakres posiadanych informacji i przekaże wnioskodawcy w formie odpowiedzi na piśmie, bądź ostatecznie poinformuje, jakich informacji nie posiada. Niewątpliwie żądana informacja wymaga dokonania stosownych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych. W związku z powyższym, organ kolejnym pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], będącym uzupełnieniem poprzedniej odpowiedzi, wyjaśnił, że spełnienie żądania w zakresie punktu 1 sprowadza się do udostępnienia szczegółowych projektów technicznych i adaptacyjnych budynku Urzędu Gminy [...] oraz informacji wynikających z wyżej wskazanej dokumentacji, a przedmiotowa dokumentacja znajduje się w archiwum zakładowym Urzędu. Dostęp do dokumentacji archiwalnej zdeponowanej w archiwum zakładowym reguluje ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698), a szczegółowy tryb udostępnienia dokumentacji przechowywanej w archiwum zakładowym reguluje wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Z treści Instrukcji Archiwalnej, stanowiącej Załącznik nr 6 do rozporządzenia, wynika, że dokumentację w postaci nieelektronicznej udostępnia się na miejscu w archiwum zakładowym przez jej wypożyczenie lub w postaci kopii (§ 29.1). Z tych względów żądania zawarte w punkcie 1 wniosku podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów, co wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.S. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie punktu 1 na wniosek z dnia [...] marca 2013 r., wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. stwierdzenie, że Wójt Gminy [...], działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo, tj. art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, a także wymierzenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, 4. poinformowania zwierzchnie organy nadzoru, na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, Wójt Gminy [...] celowo przewlekał postępowanie do dwóch miesięcy, aby uniemożliwić mu dostęp do żądanych informacji publicznych, tym bardziej, że w konsekwencji pismem z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził, że obowiązuje do nich dostęp w trybie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Podkreślił, że udzielona przez organ odpowiedź jest wymijająca, bowiem nie dotyczy treści wniosku, który obejmował jedynie poinformowanie o wskazanych faktach, a nie jak twierdzi organ, udostępnienie dokumentów, poprzez ich wypożyczenie lub udostępnienie w postaci kopii. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy [...], żądana informacja nie jest informacją archiwalną. Pytanie nie dotyczyło bowiem stanu pomieszczeń urzędu w dniu wybudowania, lecz ich stanu obecnego, po przeprowadzeniu w 2012 r. w budynku prac budowlanych, w ramach których dokonano również przebudowy niektórych pomieszczeń urzędu. Stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości samowolnej zmiany treści wniosku przez organ, do którego kierowany jest wniosek. Tak więc działanie Wójta Gminy [...] było bezprawne, bowiem zamiast niezwłocznie wydać żądaną informację lub wskazać inny do niej tryb dostępu, po dwumiesięcznym oczekiwaniu, zmienił treść wniosku przypisując mu żądania, których nie zgłosił, tylko po to by nie udzielić prostej informacji. Zdaniem skarżącego, informacja dotycząca ilości pomieszczeń w budynku gminy, sposobu wykorzystania, czy też ich podstawowych parametrów, takich jak powierzchnia, wysokość i wyposażenie w media stanowi informację publiczną, a organ władzy samorządowej jest zobowiązany do jej udzielenia. Skoro zatem organ nie podjął któregokolwiek z działań, wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. udzielił odpowiedzi na żądaną informację. Jednocześnie podał, że w istocie spełnienie żądania skarżącego wiązałoby się z narzuceniem na organ obowiązku zlecenia podmiotowi zewnętrznemu przeprowadzenia całościowej inwentaryzacji budynku, co wymaga dokonania czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu, skarga W.S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca w art. 1 ust. 1 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnienie informacji na wniosek (art. 10 ustawy). Wniosek taki złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji z tego względu, że żądane informacje podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 ustawy, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przy tak określonym zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...], jako organ władzy wykonawczej samorządu gminnego, mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji rolą Sądu jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] maja 2013 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja jest informacją publiczną, ale dostępną w innym trybie, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Niezbędne jest zatem rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący stanowią informację publiczną i czy podlegają one udostępnieniu w innym trybie. Zaznaczyć należy, że jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym to każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią majątku publicznego ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można uznać, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta. To jednak czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w ww. zakresie, powinna być uznana za informację publiczną, zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu. Inną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ). Przenosząc powyższe rozważania, dotyczące kwalifikacji informacji, na meritum rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że żądana przez W.S. informacja w zakresie punktu 1 wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w postaci ilości wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku urzędu gminy, a w szczególności ile z nich jest wykorzystywanych przez gminę i na jakie cele oraz jakie są parametry poszczególnych pomieszczeń (powierzchnia, wysokość, media), stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Co do zasady sfera dotycząca majątku publicznego, którym zarządza Wójt Gminy [...], a konkretnie budynku, związana jest z publiczną działalnością organu samorządowego. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, że wniosek skarżącego sprowadza się w istocie do udostępnienia szczegółowych projektów technicznych i adaptacyjnych budynku Urzędu Gminy [...] oraz informacji wynikających z wyżej wskazanej dokumentacji. Treść punktu 1 wniosku z dnia [...] marca 2013 r. nie dotyczyła żądania udostępnienia jakiejkolwiek dokumentacji technicznej. Uznać zatem zależy, że Wójt Gminy [...] nieprawidłowo zinterpretował przedmiotowy wniosek, zmieniając jego zakres. Nie jest bowiem konieczne odnoszenie się do dokumentacji technicznej, aby udzielić odpowiedzi na punkt 1 przedmiotowego wniosku. Dokumentacja ta nie zawiera danych na temat sposobu wykorzystywania pomieszczeń w budynku. Także do podania liczby pomieszczeń nie jest niezbędna. Okoliczność, że organ nie dysponuje dokumentacją techniczną nie ma żadnego znaczenia, bowiem żądana przez skarżącego informacja znajduje się w posiadaniu osoby zarządzającej obiektem użyteczności publicznej – Wójta Gminy [...]. Nie oznacza to jednak, że informacja ta musi być udostępniona w pełnym zakresie, a także że jej udostępnienie nie będzie wymagać przetworzenia. Organ w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. oraz odpowiedzi na skargę wskazał bowiem, że spełnienie żądania skarżącego wymaga zgromadzenia niezbędnych informacji i opracowania na ich podstawie odpowiedzi pod kątem celów oraz parametrów poszczególnych pomieszczeń znajdujących się w budynku Urzędu Gminy [...]. Zaznaczył, że wymaga ona dokonania stosownych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jest to o tyle istotne, że przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Wójt Gminy [...] rozważy, czy zakres żądania W.S. wymagałby znacznego zaangażowania pracowników, co utrudniałoby normalny tok działania jednostki samorządowej. W zależności od poczynionych ustaleń, mając na uwadze zakres punktu 1 wniosku, powinien wówczas wezwać skarżącego do wykazania, że uzyskanie takiej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Zauważyć należy, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponieważ ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 ustawy pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Przyjmuje się m. in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja przetworzona, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. O odmowie udostępnienia takiej informacji publicznej przetworzonej można orzec wyłącznie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy) – w przypadku, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 22/11, LEX nr 994264). W związku z powyższym zobowiązać należy Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie punktu 1 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku w sprawie, jak to wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku ([...] marca 2013 r.) oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu ([...] maja 2013 r.), uwzględniając także czynności (pismo z dnia [...] marca 2013 r. informujące o przedłużeniu postępowania oraz pismo z dnia [...] maja 2013 r. udzielające odpowiedzi na przedmiotowy wniosek), jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 P.p.s.a. o co wnosił skarżący, bowiem w sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w pkt 4 sentencji. ----------------------- 8