II SAB/Wa 279/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnych postanawia - odrzucić skargę - Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w L. wydanych po 1 lipca 2004 r. w sprawie waloryzacji emerytury wojskowej. W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w sprawach świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Z. G. jest niedopuszczalna. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), emerytura wojskowa jest świadczeniem pieniężnym przysługującym w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Wedle zaś treści art. 31 tejże ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny (ust. 1). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4). Odwołanie do sądu przysługuje również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku (ust. 3a i ust. 5). Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. – o czym stanowi art. 32 ust. 2 ww. ustawy. Z treści art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych wyraźnie wynika, że odwołanie od wydanego w powołanym wyżej trybie rozstrzygnięcia przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy od decyzji w sprawie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych wydanych w trybach nadzwyczajnych stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, czy też skarga do sądu administracyjnego. Powołana wyżej ustawowa regulacja nie zawiera bowiem uregulowania w tym zakresie. Powyższą kwestię wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 279/07 (publikowany - ONSA i WSA 2008 nr 6, poz. 94). W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu postanowienia NSA podniósł, cyt: "To, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1993 r. są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zasadą jest przecież, że w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wojskowego organu emerytalnego przysługuje do sądu powszechnego (art. 11 i 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.). Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. w formie decyzji, która dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w spawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), wydane na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być miedzy innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytuł tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego w jakim trybie została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego". Skład orzekający zaprezentowany pogląd w pełni podziela. Prawidłowość zaprezentowanego powyżej stanowiska potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 (publik. – LEX nr 738185), której Sąd postanowił nadać moc zasady prawnej. Sąd Najwyższy przyjął, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu podjętej uchwały Sąd stwierdził, iż w regulacjach art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyrażona została właściwa sprawom ubezpieczeniowym zasada "względnej ostateczności" decyzji Zakładu po to, aby zmiany w decyzjach zgodnie i z interesem zainteresowanego mogły następować w trybie "maksymalnie uproszczonym". Na sądowej drodze (dwuinstancyjnej), korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii tak w zakresie faktów jak i prawa. Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych specjalnego – sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby – według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego – właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie. W powyższej uchwale Sąd Najwyższy zwrócił także uwagę, że decyzje ostateczne Zakładu podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zostały one w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylania, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Zasada nieorzekania o nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym podlega odpowiedniej modyfikacji w sprawach, w których bezpośrednim przedmiotem, a w konsekwencji również przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy w rozumieniu art. 47714 § 2 k.p.c., jest "unieważnienie decyzji". Konstytucja RP sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza sądom powszechnym: "we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów" (art. 177). Określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu odnosi się do sądu właściwego. Właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie, w drodze wykładni rozszerzającej właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. Biorąc pod uwagę, iż przepis art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych jest w istocie tożsamy z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie może budzić wątpliwości, iż powyższa uchwała przesądza kwestię właściwości rzeczowej sądów powszechnych także w odniesieniu do spraw rozstrzyganych na podstawie powołanego przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Zasadnicze bowiem znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Skoro zatem sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach ze skarg na decyzje Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie odmowy stwierdzenia, czy też uchylenia decyzji emerytalnych, to w konsekwencji, z uwagi na tożsamy przedmiot sprawy, nie są one również właściwe w sprawach ze skarg na bezczynność w rozpatrzeniu wniosków o wzruszenie w tych trybach wydanych ostatecznych decyzji emerytalnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.