II SAB/Wa 279/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Z. Z. z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. Z. złożył w dniu [...] lutego 2018 r. do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o podanie imion i nazwisk nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] wraz z danymi dotyczącymi wysokości przyznanego im dodatku motywacyjnego na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] lutego 2018 r. i od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] poinformował, że dodatek motywacyjny jest przyznawany na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wskazany dokument dostępny jest w pokoju nauczycielskim. Nadmienił również że średnia kwota brutto na pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze godzin wynosi 450 zł, zaś rozliczenie następuje w systemie trzymiesięcznym. Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę ma bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący zarzucił naruszenie: ‒ art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni; ‒ art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia mu wyroku i udostępnienie jej w formie zgodnej z wnioskiem lub wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił żądanej informacji, ani nie powiadomił o braku możliwości jej udostępnienia. Organ nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Żądane dane stanowią informację publiczną. Dane osobowe nauczyciela szkoły publicznej w takim zakresie, w jakim bierze on udział w procesie dydaktyczno-wychowawczym szkoły, nie podlegają – na zasadzie wyjątku – ochronie prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. W dniu [...] maja 2018 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] na adres e-mailowy Z. Z., wskazany we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. przesłał pismo, w którym podał zestawienie imion i nazwisk nauczycieli szkoły wraz z podaniem wysokości dodatku motywacyjnego przyznanego na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] lutego 2018 r. i od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w związku z udzieleniem informacji publicznej w treści pisma z dnia [...] maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja dotycząca imion i nazwisk nauczycieli zatrudnionych w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] wraz z danymi dotyczącymi wysokości przyznanego im dodatku motywacyjnego za wskazany okres, ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie żądana informacja dotycząca wysokości przyznanego nauczycielom dodatku motywacyjnego jest informacją o majątku publicznym. o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Również informacją publiczną jest informacja o imionach i nazwiskach nauczycieli zatrudnionych w szkole podstawowej, gdyż dotyczy osób wykonujących zadania publiczne. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego (wraz z finansowanymi jednostkami organizacyjnymi, zatem również prowadzonymi szkołami) tworzą sektor finansów publicznych, zaś w art. 33 ust. 1 tej ustawy wyrażona została jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi zatem uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego, w zakresie dotyczącym informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać też należy, iż wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Wyjaśnić należy, iż udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącego z [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero w dniu [...] maja 2018 r., a zatem do tej daty pozostawał w bezczynności. Odpowiedź organu z dnia [...] marca 2018 r. nie stanowiła, w ocenie Sądu, prawidłowej reakcji na wniosek z dnia [...] lutego 2018 r., gdyż wskazywała jedynie wartość średniej kwoty brutto dodatku motywacyjnego. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała około 2 miesięcy i jak wyjaśnił organ, wynikała z błędnej interpretacji przepisów. Należy przy tym zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego ustawą zmieniającą z 15 sierpnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16, dostępnym w CBOSA. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.