II SAB/Wa 280/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Referent stażysta Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) umorzyć postępowanie w sprawie; 2) przyznać ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., przesłanym drogą elektroniczną, W. S. zwrócił się jednocześnie do Wójta Gminy K. i Rady Gminy K. – w trybie dostępu do informacji publicznej – o pilne i precyzyjne poinformowanie go, kiedy i jakie dokumenty (kopie spisów) były przekazywane przez Gminę do Archiwum Państwowego, oraz o wydanie mu kopii wszystkich protokołów przekazania tych dokumentów wraz ze wszelkimi załącznikami. W dniu [...] czerwca 2012 r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zaznaczył, że organ pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował go, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r., będącym odpowiedzią na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. udzielił skarżącemu precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu [...] lipca 2012 r. wezwał Wójta Gminy K. do nadesłania dowodu doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia [...] lipca 2012 r. oraz pism organu, o których mowa w ww. piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z dowodami ich doręczenia stronie (pisma: z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]). Wykonując powyższe wezwanie Sądu, Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. przesłał kserokopie pism wraz z dowodami doręczenia ich skarżącemu. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Natomiast na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 3 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania, bowiem na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, bowiem informacja na temat tego, kiedy i jakie dokumenty (kopie spisów) były przekazywane przez Gminę do Archiwum Państwowego, oraz protokoły przekazania tych dokumentów wraz ze wszelkimi załącznikami, tworzy sferę faktów z zakresu działalności organu i obejmuje informację o realizowanych przezeń sprawach, etc., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" i pkt 4 lit. "a" tiret drugie, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw (ich dokumentowania), podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później, niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Choć w rozpoznawanej sprawie początkowo Wójt Gminy K. twierdził, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. nie dotyczy informacji publicznej, to jednak w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. zmienił swoje stanowisko, informując, że dokumenty, których strona się domaga, zostały jej udostępnione przy pismach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Przekazany Sądowi w tym zakresie przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. materiał dowodowy potwierdza, że żądana przez skarżącego informacja została mu wcześniej udostępniona, natomiast z udzielonej odpowiedzi na skargę wynika, że organ innych dokumentów, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie posiada, gdyż – jak wskazał – udzielona informacja jest precyzyjna i wyczerpująca, co oznacza, że innych dokumentów w żądanym zakresie nie ma. Oświadczenia organu, zawarte w pismach kierowanych do strony czy Sądu, mają walor dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, które wskazywałyby na istnienie innych dokumentów, których skarżący się domaga, Sąd nie ma powodów, by kwestionować prawdziwość oświadczeń Wójta Gminy K. Toteż organ, realizując wniosek z dnia [...] czerwca 2012 r., uczynił mu zadość, wskazując, że przedmiotowa informacja została stronie udzielona wcześniej. Organ nie ma obowiązku ponownego udzielania informacji, jeśli wniosek strony jest przedmiotowo tożsamy z jej wcześniejszym wnioskiem (wnioskami), który już został rozpatrzony. Prawo dostępu do informacji publicznej zostało przez skarżącego w interesującym go zakresie zrealizowane, biorąc pod uwagę dokumenty, które zostały mu przesłane przy ww. pismach. Wprawdzie odpowiedź Wójta Gminy K. na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. pochodzi z dnia [...] lipca 2012 r. i została udzielona po wniesieniu skargi (skarga została złożona w dniu [...] czerwca 2012 r.), jednak okoliczność ta w żaden sposób nie zmienia przedstawionej oceny Sądu, wpływa jedynie na kierunek procedowania, wszak świadczy, że organ dokonał czynności materialno – technicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd. Jakkolwiek Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie jest tym samym uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli po wniesieniu skargi odpowiedź na jej wniosek została udzielona, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której trudno mówić o bezczynności organu, a tym bardziej – o jej kwalifikowanej postaci, skoro wniosek skarżącego pochodzi z dnia [...] czerwca 2012 r., zaś odpowiedź organu z dnia [...] lipca 2012 r., zważywszy przy tym, że żądana informacja została skarżącemu wcześniej udostępniona przy pismach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W takiej sytuacji, stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Skoro zatem w toku postępowania, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Wójt Gminy K. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r., postępowanie sądowe w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Odnosząc się także do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, należy wyjaśnić, że sankcja karna za nieudostępnianie informacji publicznej, o której mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładana jest jedynie w procedurze karnej, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast grzywnę, o której stanowi art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wymierza w przypadku stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności, o której jednak nie można mówić w niniejszej sprawie. Sąd nie miał także podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wnosił skarżący, bowiem w toku rozpoznawania sprawy nie stwierdził istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, a tylko te mogą determinować tego rodzaju postanowienie.