II SAB/Wa 280/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] listopada 2010 r. od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie stopnia awansu zawodowego nauczyciela stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 1. wymierza Ministrowi Edukacji Narodowej grzywnę w wysokości 3000,- (trzy tysiące złotych), 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżąca M. D. w dniu [...] czerwca 2009 r. złożyła wniosek do [...] Kuratora Oświaty o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówił skarżącej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] września 2009 r. od powyższej decyzji, Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec powyższego [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] ponownie odmówił skarżącej M. D. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W tym stanie rzeczy skarżąca M. D. w dniu [...] listopada 2010 r. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej. Pismami z dnia [...] maja 2012 r. i z dnia [...] marca 2013 r. wezwała Ministra Edukacji Narodowej do usunięcia naruszenia prawa, podając w nich, że jej odwołanie nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie i nie została poinformowana o przyczynach zwłoki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazała na przewlekłość Ministra Edukacji Narodowej, wniosła o usunięcie naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji wraz z uzasadnieniem przez wymieniony organ oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Edukacji Narodowej, zaś w uzasadnieniu wskazała na opisany powyżej stan faktyczny. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej z dnia [...] listopada 2010 r., uchylił decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej, wskazując na opisany powyżej stan faktyczny, wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Należy zauważyć, że każdy z tych środków ma inne zadanie, inny cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przewlekłość postępowania oznacza stan, którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny, uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Z kolei według art. 129 § 1 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję i termin na jego wniesienie, w myśl § 2 tegoż przepisu, wynosi 14 dni od dnia doręczenia. W rozpoznawanej sprawie natomiast, skarżąca po doręczeniu jej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], w dniu [...] listopada 2010 r. złożyła od niej odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej. W tym miejscu stwierdzić ponadto należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), a do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (§ 5). Natomiast według art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Edukacji Narodowej do chwili złożenia skargi, a więc do dnia [...] kwietnia 2013 r. i to mimo dwukrotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie rozpatrzył złożonego odwołania z dnia [...] listopada 2010 r., tj. przez bardzo długi okres, bowiem znacznie przekraczający dwa lata. Stąd też bezspornym jest, że do tego momentu postępowanie zostało bez żadnego powodu "zatrzymane" i wobec powyższego skarga na jego przewlekłość jest zasadna. Z drugiej strony, skoro jednak Minister Edukacji Narodowej rozpatrzył odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., a zatem już po złożeniu skargi, to w tej części należało postępowanie umorzyć. Jednocześnie z drugiej strony Sąd dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem odwołanie zostało – co już wyżej opisano – rozpoznane po przeszło 35 miesiącach oczekiwania i to bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącego o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy, i to mimo składanych przez niego wezwań, na które w żaden sposób nie reagowano, to takie działanie Ministra Edukacji Narodowej świadczy z jednej strony o braku należytej staranności i rzetelności, z drugiej zaś o lekceważącym podejściu do samej skarżącej. Reasumując, taka pasywna i niczym niewytłumaczalna postawa organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że nawet w odpowiedzi na skargę nie podano przyczyn przewlekłości, uzasadnia – zdaniem Sądu – stanowisko, iż owa przewlekłość ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy ponadto, że nie jest to pierwsza tego typu sprawa przy rozpatrywaniu przez Ministra Edukacji Narodowej odwołań na decyzje (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 199/13), przeto w celu zdyscyplinowania i zlikwidowania takiej opieszałości na przyszłość w działaniu organu, który w tym względzie winien świecić przykładem, zasadnym jest również wymierzenie z urzędu grzywny, zaś jej wysokość jest adekwatna – zdaniem Sądu – do stopnia zawinienia i mieści się w najniższych granicach przewidzianych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Tym bardziej owe rozstrzygnięcie jest zasadne, że sprawa nie miała charakteru skomplikowanego i decyzja nie była podejmowana kolegialnie, co siłą rzeczy mogłoby przedłużyć postępowanie. Jednak przyjmując nawet hipotetycznie taki stan rzecz, to postępowanie winno trwać nie dłużej niż dwa miesiące, a nie przeszło 35 miesięcy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.