II SAB/Wa 281/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. Z. na bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Komisja Regulacyjna do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich dopuściła się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, zwanej dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] kwietnia 2024 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwana dalej "ustawą o informacji" - przez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem. Wniesiono o: - zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt, - wymierzenie organowi grzywny, - przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 731/20. W uzasadnieniu skargi wskazano: - wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił prośbę o przekazanie: "kopii orzeczenia, ugody bądź postanowienia zapadłego na ostatnim posiedzeniu w dniu 12 marca br. w sprawie: 1) przeniesienia własności nieruchomości położonej w miejscowości J.; 2) przeniesienia własności nieruchomości położonej w miejscowości J.; 3) przeniesienia własności nieruchomości położonej w miejscowości S.", - organ udzielił odpowiedzi - za pośrednictwem platformy ePUAP – [...] kwietnia 2024 r.; nie zrealizowano w niej prośby; wszystkie przekazane dokumenty nie dotyczą posiedzenia z [...] marca 2024 r.; przesłane materiały sporządzono wiele lat wstecz - nigdzie nie widniej data [...] marca 2024 r., - organ wskazał: "zgodnie z dotychczasową praktyką opartą na prezentowanym aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądzie, udostępnianiu z akt postępowań regulacyjnych będą podlegać tylko i wyłącznie wnioski o wszczęcie postępowań regulacyjnych, a także ugody, orzeczenia bądź inne decyzje Komisji Regulacyjnej częściowo lub całkowicie kończące postępowania"; nie przywołano jednak żadnych orzeczeń sądów w tej sprawie, nie udzielono odpowiedzi zgodnie z żądaniem ani nie wydano decyzji - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji; skoro odmówiono udzielenia odpowiedzi zgodnie z wnioskiem należało to uczynić zgodnie z tym przepisem, - przekazanie wszczynających postępowanie regulacyjne wniosków, załączonych do nich i zebranych w aktach postępowania dowodów, jak również kopii ugody z [...] maja 2004 r. - dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości w S.m - nie odnosi się do podania Wnioskodawcy; w tej sprawie nie żądał on przekazania zebranych dowodów w sprawie bądź wniosków, wszczynających postępowanie lecz o kopie orzeczenia, ugody bądź postanowienia z posiedzenia w oznaczonym dniu, - skoro organ nie przekazał żądanych dokumentów, ani nie wydał decyzji - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - pozostaje w bezczynności i skarga w tym zakresie jest zasadna, - organ błędnie ocenił, że część dokumentów nie stanowi informacji publicznej; sądy administracyjne orzekały już w podobnych sprawach; w orzecznictwie przyjmuje się, że samo rozstrzygnięcie organu zawsze stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy działalności organów administracyjnych; na zaliczenie rozstrzygnięć administracyjnych do informacji publicznej wskazuje również art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o informacji; zgodnie z nim treść rozstrzygnięcia należy do tzw. danych publicznych; skoro "każdy" może mieć dostęp do treści i postaci dokumentu urzędowego, w tym decyzji administracyjnej, to tym dotyczy to jej elementów składowych; na podstawie tej linii orzeczniczej należy dlatego wywieść, że zawarte w aktach sprawy dokumenty - przedstawiające zakres działania organu w danej sprawie, jak i orzeczenie oraz ugody - podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna; dotyczą bowiem spraw, związanych z roszczeniami do nieruchomości, będących we władaniu samorządów czy Skarbu Państwa; stanowią zatem część składową majątku publicznego, - Wnioskodawca żądał również przekazanie kopii postanowienia zapadłego na posiedzeniu [...] marca 2024 r. w sprawach dotyczących J., J. oraz S. ; wniosek o przekazanie kopii postanowień złożono gdyż Wnioskodawca dopuszczał sytuację niewydania orzeczenia bądź kończącej postępowanie ugody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie wskazano: - żądane przez Wnioskodawcę informacje, obejmujące postanowienia organu z [...] marca 2024 r., które nie kończą postępowań w powołanych przezeń sprawach, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji; prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, - żądanie udostępnienia znajdujące się w aktach sprawy dokumentów, w trybie dostępu do informacji publicznej, dotyczyć może wyłącznie wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego, zawartych ugód lub orzeczeń kończących postępowanie w sprawie; nie jest natomiast dopuszczalne żądanie udostępnienia pozostałych, znajdujących się w aktach sprawy, dokumentów - w tym postanowień wydanych przez organ [...] marca 2024 r., które nie kończą postępowania w sprawie, - organ podziela prezentowany aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym żądanie udostępnienia akt sprawy - jako całości - nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów; tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca; sam więc charakter akt - składających się z różnego rodzaju dokumentów, stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności - przemawia za słusznością stanowiska, że w ustawie o informacji nie uregulowano uprawnienia dostępu do akt; akt – jako zbioru różnego rodzaju informacji, które są informacją publiczną i jej nie stanowią - nie można udostępniać, jako całość - chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2889/12, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - w tym stanie prawnym - wobec sformułowanego żądania udostępnienia postanowień organu z [...] marca 2024 r., które nie kończyły postępowań w konkretnych sprawach, wniosek dotyczy dokumentów nie określających zakresu żądania, ani nie stanowią kończącego postępowanie orzeczenia – co do istoty sprawy; tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 72-73) Wnioskodawca podtrzymał skargę oraz wskazał, że - skoro organ nie udostępnił informacji publicznej - winien był wydać decyzję odmowną. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; w sprawach o bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane - przed jej wniesieniem - ponaglenie – tak: stanowisko judykatury (m.in. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1690/15 - dostępny w CBOSA), - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź obowiązany podmiot nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że organ do którego skierowano wniosek należy do obowiązanych do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji. Nie zaprzeczał on też, że jest w posiadaniu dokumentów, których udostępnienia żąda Wnioskodawca - wywieść to należy z odpowiedzi na skargę. Spór sprowadza się do tego, czy udzielona – w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - odpowiedź na wniosek, jest pełna - w kontekście zakresu powinności udostępnienia informacji publicznej. Bezspornie przy tym, przesłane Wnioskodawcy kopie dokumentów nie były tymi, których udostępnienie mogło stanowić realizację żądania. Różnica stanowisk sprowadza się zaś do tego, czy - udzielając odpowiedzi z [...] kwietnia 2024 r. - organ udzieli informacji w zakresie, w jakim jest to wymagane, w myśl przepisów ustawy informacji. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że bezzasadne są wywody skargi, gdzie zaniechania po stronie organu upatrywano w nieprzekazaniu Innych rozstrzygnięć organu, podjętych na posiedzeniu [...] marca 2024 r., niż stosowne orzeczenia, kończące postępowanie w przedmiocie wniosków, inicjujących regulacje kwestii nieruchomości w trzech - wskazanych przez Wnioskodawcę - lokalizacjach. Trafnie zauważa organ, że dokumenty - powstające w toku postępowanie regulacyjnego, w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798), prowadzonego w szczególnym trybie, określonym danym aktem - nie stanowią informacji publicznej, Są bowiem elementem dokumentacji, generowanej w toku prac zespołów, których celem jest generalnie uzyskanie rozwiązań kompromisowych - w granicach przewidzianych w art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy. Jedynie w razie nieuzyskania konsensusu składu orzekającego sprawę można skierować na drogę sadową lub władczego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji (tak art. 34). Sposobem realizacji zakładanego celu jest funkcjonowanie organu kolegialnego, reprezentującego interesy zarówno Państwa jak i w związku wyznaniowego (tak art. 32 ust. 1 in fine) oraz rozpatrywanie spraw przez zespoły orzekające – przy uwzględnieniu analogicznej zasady (tak art. 32 ust. 5). Wypada też odnotować, że postępowanie regulacyjne nie jest administracyjnym - regulowanym przepisami K.p.a., zaś przepisy tego aktu stosuje się w nim wyłącznie "odpowiednio’ - wobec postanowień regulacji szczególnej – zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M.P. Nr. 77, poz. 730). W związku z treścią § 16 danego aktu, w danej procedurze zastosowanie znajdą odpowiednio przepisy, dotyczące udostępniania akt. Nie oznacza to wszakże, jakoby prowadzone przed organem postępowanie było "administracyjnym" - w rozumieniu K.p.a. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby wszelkie - generowane w toku postępowania przed zespołem orzeczniczym - dokumenty stanowiły informacje publiczną, będącą przedmiotem udostępnienia. Charakter taki mają wyłącznie dokumenty, określające zakres żądań, skierowanych wobec mienia Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz rozstrzygnięcia w tych kwestiach. Trafnie zauważono w skardze, że w orzecznictwie zaprezentowano pogląd o możliwości udostępniania określonych dokumentów z akt postępowania regulacyjnego (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 5272/21 – dostępny w CBOSA). Nie statuuje to jednak prawa żądania dostępu do wszelkich, wytworzonych w toku prac organu (w tym określonego zespołu orzeczniczego) a zawartych w aktach dokumentów. W tym świetle - wobec konkretnego żądania, dotyczącego udostępnienia dokumentów utworzonych w toku prac organu - winien był on udzielić wyczerpujących informacji. Wskazać, że stosowne dokumenty - niekończące postępowań regulacyjnych – wytworzono we wskazanym dniu, lecz nie podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna. Miast tego, organ poinformował Wnioskodawcę, jakie materiały z prac podlegają udostępnieniu oraz przesłał kopię szeregu dokumentów, dotyczących postępowania w przedmiocie nieruchomości ujętych we wniosku - o co jednak nie wnoszono. Wobec żądania udostępnienie informacji publicznej, odpowiedź organu powinna być jednoznaczna i dotyczyć zakresu wniosku. Wyczerpujące informacje przedstawiono tymczasem dopiero w odpowiedzi na skargę – z której treścią Wnioskodawca mógł się zapoznać. Z dodatkowego pisma Wnioskodawcy w toku postępowania sądowego nie wynika, aby uzyskana informacja w danym zakresie go nie zadowalała. Żąda jednak przedłożenia kopii konkretnych dokumentów, do czego - jak wskazano wcześniej - organ nie jest obowiązany. Chybiona jest argumentacja Wnioskodawcy, jakoby organ – wobec nieudostępnienia żądanych informacji - powinien był wydać w danym przedmiocie decyzję. Orzeczenie władcze można bowiem wydać - w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - wyłącznie, gdy żądana informacja stanowi w istocie publiczną - co nie dotyczy rozpoznawanego przypadku. Skoro bezczynność organu ustała przed dniem wniesienia skargi, bezzasadne byłoby zobowiązanie go do realizacji wniosku. Sąd poprzestał więc na ustaleniu, że organ pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Polegała na udzieleniu nie dość precyzyjnej odpowiedzi. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny jej zakresu. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji nie było także przesłanek do wymierzenia organowi wnioskowanej grzywny. Uzasadnia to oddalenia skargi w danym zakresie. Sąd nie mógł przeprowadzić wnioskowanego dowodu z uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 731/20. Zaznajomienia się z spoglądam Sądu w innej sprawie nie można bowiem uznać za "niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości", w tej - będącej przedmiotem orzekania, w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Koszty stanowił wpis od skargi.