II SAB/Wa 282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie Andrzej Góraj Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozpoznania wniosku A. K. z dnia 16 czerwca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w G. (dalej w skrócie UOKiK) o udostępnienie mu informacji publicznej przez przesłanie w formie elektronicznej: 1) kopii projektów nowo opracowanych umów przedwstępnych i ostatecznych określających zasady przejmowania przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od inwestorów zewnętrznych (osób fizycznych i prawnych) urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych budowanych z ich środków finansowych, które to projekty spółka zobowiązana była przekazać do Urzędu do dnia 31 maja 2010 r., zgodnie pkt. II ppkt 1 decyzji Prezesa UOKiK Delegatura w G. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wydanej w postępowaniu antymonopolowym prowadzonym wobec tej spółki oraz 2) dołączonego do akt postępowania kontrolnego wzoru/przykładu druku warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacji sanitarnej, stosowanego przez powyższą spółkę i inne firmy, do których organ występował w toku prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ w dniu 1 lipca 2010 r. (drogą elektroniczną) powiadomił wnioskodawcę, że nie jest możliwe przekazanie mu dokumentów wytworzonych przez przedsiębiorcę w wykonaniu przez niego decyzji Prezesa UOKiK, gdyż na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępnia się dokumentów niestanowiących informacji publicznej. Udostępnieniu podlega tylko informacja publiczna, w tym treść dokumentu urzędowego. Takim zaś dokumentem jest jedynie oświadczenie woli lub wiedzy utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. W piśmie z dnia 26 lipca 2010 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany jest do udostępnienia dokumentów dotyczących spraw publicznych, o ile dokumenty te zostały sporządzone i podpisane przez ten organ przy realizacji jego ustawowych kompetencji. Z tych względów na Prezesie UOKiK nie ciąży obowiązek udostępnienia posiadanych dokumentów, które zostały wytworzone przez przedsiębiorcę na żądanie organu. Autorem i dysponentem takich dokumentów jest przedsiębiorca i to on jedynie posiada prawo do rozporządzania nimi. Ponadto wzory umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym przypadku G. Sp. z o.o., dotyczą spraw cywilnych a nie publicznych. Do dokumentacji o sprawach publicznych nie można zaliczyć także wzorów/druków warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacji sanitarnej, stosowanych przez wymienionego przedsiębiorcę oraz innych przedsiębiorców, do których występował Prezes UOKiK w ramach prowadzonego postępowania. Informacją o sprawach publicznych jest jedynie informacja o tym, że Prezes Urzędu otrzymał od przedsiębiorcy żądaną informację oraz czego informacja ta dotyczyła (z zastrzeżeniem tajemnic ustawowo chronionych). Jawność akt postępowania obejmuje prawo wglądu do tych akt tylko przez strony, nie zaś udostępnianie ich każdemu zainteresowanemu, niezależnie od tego, czy uzyskał on status strony postępowania. Z powyższych względów skoro przedmiot żądania nie stanowi informacji publicznej, to zdaniem organu nie ma potrzeby wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem żądanie wnioskodawcy także i w tym zakresie nie jest zasadne. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, domagając się nakazania organowi rozpatrzenia jego wniosku przez przesłanie wnioskowanych informacji w terminie 7 dni oraz stwierdzenia, że podana we wniosku informacja jest informacją publiczną. Skarżący powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz orzeczeniach sądów administracyjnych, podkreślił, że informacją publiczną jest każda wiadomość odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest przy tym treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych które organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Skarżący nie był stroną postępowania antymonopolowego, a zatem nie ma prawa wglądu do akt przedmiotowego postępowania. Jednakże dysponuje prawem dostępu do informacji publicznej i realizując takie uprawnienie domagał się udostępnienia mu wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w pismach skierowanych do skarżącego. Podniósł również, że istotą skargi na bezczynność jest przymuszenie organu za pomocą orzeczenia sądowego do podjęcia działań w danej sprawie. Nie jest to jednakże instrument służący merytorycznemu rozpatrzeniu danej sprawy. Zdaniem organu dokumenty, których domaga się skarżący, są dokumentami wytworzonymi przez przedsiębiorcę i dotyczą one działalności prowadzonej przez ten niepubliczny podmiot. Całość tej dokumentacji nie ma charakteru publicznego; nie dotyczy spraw publicznych, tylko działalności gospodarczej prowadzonej przez prywatne podmioty. Ponadto stanowi własność przedsiębiorców, od których organ je uzyskał. Organ administracji poprzez uzyskanie takiej informacji nie staje się jej właścicielem. Może nią dysponować jedynie w zakresie przyznanych mu prawem kompetencji, co nie uprawnia organu do przekształcenia takowej informacji z prywatnej na publiczną. Decydentem nadal pozostaje przedsiębiorca, który informację w danej sprawie przesłał organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 275/10 oddalił powyższą skargę A. K. na bezczynność Prezesa UOKiK. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty nie mogą być mu udostępnione, gdyż nie stanowią informacji publicznej. Skoro zaś żądane informacje nie są informacjami publicznymi, to organ wbrew twierdzeniu skarżącego nie był również zobowiązany do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), decyzji o odmowie ich udostępnienia. WSA w Warszawie podkreślił również, że jeżeli A. K. dokumenty określone w przedmiotowym wniosku chciał wykorzystać do prowadzonych przez siebie badań studialnych, to uprawniony był wystąpić o ich udostępnienie bezpośrednio do przedsiębiorcy, gdyż tylko ten podmiot mógł spełnić żądanie skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do podmiotów reprezentujących osoby prawne samorządu terytorialnego; - art. 16 ust. 1 ww. ustawy przez błędne ustalenie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 490/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA, wskazując na przedmiotowy i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że wniosek A. K. został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji publicznej, gdyż Prezes UOKiK jest organem właściwym w sprawach praktyk ograniczających konkurencję i co najważniejsze - jak wynika z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych – jest on w posiadaniu żądanych przez wnioskodawcę informacji. Przedmiotowe informacje zostały wprawdzie wytworzone przez przedsiębiorców, ale sama ta okoliczność nie pozbawia ich waloru informacji publicznej. Przedmiotowe dokumenty i materiały zostały bowiem dostarczone organowi w toku prowadzonego przez niego postępowania oraz związane są z wykonaniem wydanej przez niego decyzji. Stanowią one zatem część akt sprawy administracyjnej i tym samym - jako odnoszące się do działalności podmiotu publicznego, a mianowicie organu administracji publicznej – stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. NSA zaznaczył jednocześnie, iż rozważenia przez organ będzie wymagało, czy żądane informacje stanowią informację prostą czy przetworzoną, a także czy w sprawie zachodzą, czy też nie ograniczenia przewidziane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił przy tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi między innymi na tajemnice przedsiębiorcy czy inne tajemnice ustawowo chronione musi zapaść w drodze decyzji administracyjnej. W konkluzji NSA wskazał, iż w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez niewłaściwą kwalifikację informacji jako prywatnej, gdyż wytworzonej przez podmiot prywatny, podczas gdy informacja ta w świetle art.1 ust.1 ustawy stanowi informację publiczną. W rezultacie zasadny jest także zarzut złamania art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, traktowany jako niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przedmiotem odmowy było nieudzielanie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga na bezczynność Prezesa UOKiK oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 490/11 przesądził, że wniosek A. K. został skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądane w tym wniosku informacje mają walor informacji publicznej. Żądane przez wnioskodawcę dokumenty i materiały zostały bowiem dostarczone organowi w toku prowadzonego przez niego postępowania oraz związane są z wykonaniem wydanej przez niego decyzji. Stanowią one zatem część akt sprawy administracyjnej i tym samym - jako odnoszące się do działalności podmiotu publicznego, stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Skoro zatem wnioskowane przez A. K. informacje stanowią informację publiczną, a Prezes UOKiK jest w posiadaniu żądanych przez wnioskodawcę informacji, to zobowiązany jest załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tych informacji albo ich odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Organ rozpoznając wniosek powinien jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Prezesa UOKiK zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1ww. ustawy.