II SAB/Wa 282/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę. K. K. w dniu 1 kwietnia 2016 r., w formie elektronicznej, skierowała do Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu styczniu 2016 r. Wnioskodawczyni wniosła o " zasłonienie danych prywatnych, tj. adres zamieszkania, numer PESEL, kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców, nazw przedsiębiorstw ". Działający z upoważnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Dyrektor Biura Studia i Analiz Sądu Najwyższego w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. poinformował ww., że umowy prawa cywilnego lub umowy o prawa pracy, których stroną jest Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszy Prezes SN – w wypadku umów prawa pracy – Sąd Najwyższy jako pracodawca, 1) nie świadczą o działalności Sądu Najwyższego/Pierwszego Prezesa SN w znaczeniu, w którym o takiej działalności jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) nie są dokumentami, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) nie świadczą o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o takich sprawach jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), 4) nie są również dokumentami, o których mowa w art. 6 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Dalej wyjaśniono, że od reguły niestosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do umów prawa pracy oraz umów prawa cywilnego istnieją pewne wyjątki. Dotyczą one, między innymi, umów zawieranych z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. W art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) stwierdza się bowiem, że takie "umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej". Poinformowano nadto, że w styczniu 2016 r. Sąd Najwyższy nie zawierał umów z zastosowaniem unormowań o zamówieniach publicznych. Natomiast umowy zawierane przez Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszego Prezesa SN poza trybem zamówień publicznych mogą być ewentualnie udostępniane osobom trzecim wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), czyli po przedstawieniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego odpowiedniego wniosku, dopuszczonego treścią art. 73 i n. tej ustawy a w ocenie organu "Wystąpienie z dnia 17 marca 2016 r. takich wymogów nie spełnia". Wskazano również, że nie ulega wątpliwości, że treść umów objęta jest tajemnicą pracowniczą w rozumieniu art. 100 § 2 pkt 4) i 5) Kodeksu pracy. Oznacza to, że przy braku wyraźnego nakazu ze strony ustawy lub sądu ewentualne udostępnienie umowy osobie trzeciej wymaga wyraźnej zgody Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. K. K. w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. została poinformowana, że na drugiej stronie odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. w akapicie nawiązującym do unormowań o finansach publicznych nastąpiła oczywista omyłka w zakresie odesłania do tych regulacji. Akapit ten powinien brzmieć następująco: "Umowy zawierane przez Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszego Prezesa SN poza trybem zamówień publicznych mogą być ewentualnie udostępnianie osobom trzecim na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.), czyli po przedstawieniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego odpowiedniego wniosku, dopuszczonego treścią art. 73 i n. ustawy o rachunkowości. Wystąpienie z 1 kwietnia br. takich wymagań nie spełnia ". K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., w której jednocześnie wniosła o: 1) zobowiązanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do dokonanie czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., 2) stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że do dnia jej wniesienia nie został należycie wykonany jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ co prawda podjął działania, ale udzielona odpowiedź jest niepełna, a tym samym nie wyczerpuje prawnych obowiązków organu. Ponadto jest sprzeczna z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/15, co uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Pierwszy Prezes Sądu najwyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej: 1) odrzucenie ze względu na brak drogi postępowania sądowo – administracyjnego dla oceny sposobu odniesienia się do wniosku podlegającego ewentualnemu rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z poźn. zm.), 2) w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. Ponadto pełnomocnik Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Dyrektora Biura Studiów i Analiz SN z dnia [...] marca 2016 r nr [...], o uwzględnienie z urzędu wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/15 oraz o przyjęcie zapewnienia, że treść umowy pomiędzy Sądem Najwyższym a Kancelarią prof. M. C. była znana we wrześniu 2015 r. K. B., z którym skarżąca pozostaje w specyficznych relacjach. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r., które było reakcją na doręczoną jej odpowiedzią na skargę, podała że w jej ocenie zawarte w niej wyjaśnienia na gruncie stanu faktycznego oraz oceniane zgodnie z zasadami doświadczenia budzą uzasadnione wątpliwości. Wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym celem zapewnienia sprawności postępowania, ponieważ w sprawie nie występuje konieczność przeprowadzania na rozprawie dowodów uzupełniających z dokumentów, ani nie występują inne powody przemawiające za rozpoznaniem sprawy na rozprawie. Ponadto skarżąca podała, że ujawnienie umów, które zawiera Sąd Najwyższy – wobec stwierdzonych nieprawidłowości – było przedmiotem licznych publikacji prasowych, co świadczy o szczególnym zainteresowaniu wydatkami tego organu. W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 282/16 dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnik postępowania przychylił się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą, zgodnie z którym Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r., a wywody poczynione przez organ należy uznać za błędne i naruszające prawa i wolności człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie: 1) decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, 3) postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Przytoczony przepis, odsyłając do stosowania przepisów tej ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Nadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro skarżąca skierowała do Prezesa Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który to wniosek - w ocenie skarżącej - nie został rozpatrzony w wymaganym terminie w jednej z form przewidzianych w u.d.i.p., a przepisy p.p.s.a. nie nakładają na skarżącą obowiązku dochowania jakichkolwiek wymogów formalnych przed wniesieniem skargi, to jej skarga jest dopuszczalna. Obligowało to Sąd do rozpoznania sprawy. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. zażądała od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego udostępnienia treści wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu styczniu 2016 r. W sprawie nie jest sporne, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności, podjętych w celu realizacji przedmiotowego wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną są między innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, publik. LEX nr 423325). Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się skarżąca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ rozpatrując wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zasadzie sam ocenił jakich kopii treści umów domaga się udostępnienia skarżąca i w tym zakresie udzielił skarżącej odpowiedzi. W ocenie Sądu takie procedowanie organu było nieprawidłowe, gdyż aby zastosować przepisy u.d.i.p. niezbędnym elementem jest jednoznaczne określenie przez wnioskodawcę udostępnienia jakiej informacji publicznej domaga się. Pomimo tego, że skarżąca we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie sprecyzowała swojego żądania, to organ, co wynika z akt sprawy, udzielił jej odpowiedzi, dokonując we własnym zakresie oceny zakresu żądania skarżącej. Chociaż działanie to było nieprawidłowe, to nie można przypisać organowi bezczynności. Podkreślić należy, że zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynności w przedmiocie informacji publicznej jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jednakże aby można było osiągnąć ten cel, to z wniosku o udostępnienie informacji musi jasno wynikać zakres żądania wnioskodawcy. Nieprecyzyjne zakreślenie żądania nie może zostać zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność dokonywania oceny prawidłowości stanowiska organu zawartego w piśmie organu z dnia 12 kwietnia 2016 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.