II SAB/Wa 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku R. K. z dnia [...] lutego 2017 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje R. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące złotych). Przedmiotem skargi R. K. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z jego wniosku z [...] lutego 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że R. K. wspomnianym wnioskiem zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Jego pismo wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2017 r. W piśmie z [...] lutego 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych poinformował skarżącego, że z uwagi na "złożony charakter sprawy", konieczność uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu jego służby, sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia świadczenia. W tym samym dniu, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował R. K., że z uwagi na "konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (29 września 2017 r.). Organ emerytalno-rentowy w piśmie z [...] maja 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych w [...] maja 2017 r., poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że R. K. ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2017 r. wpłynęło do Ministra pismo Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informujące o tym, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu skarżącemu wysokości emerytury oraz renty inwalidzkiej (na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), w związku z informacją Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o pełnieniu przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W dniu [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby R. K. ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia oraz zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (do [...] maja 2018 r.). Prezes Instytutu Pamięci Narodowej oraz Komendant Główny Policji odpowiedzieli na pismo organu z [...] października 2017 r. w pismach z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych w z [...] lutego 2018 r. zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków w wyznaczonym terminie (art. 10 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na to pismo, skarżący poinformował organ, że "nie będzie korzystał" z uprawnień wynikających z art. 10 i art. 81 k.p.a. i wnosi o wydanie decyzji (pismo z [...] lutego 2018 r.). W dniu [...] października 2018 r. Minister wyznaczył kolejny (przedłużony po raz czwarty) termin załatwienia sprawy (do [...] marca 2019 r.). Z akt sprawy wynika, że w pismach z [...] czerwca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się niezwłocznego zakończenia postępowania w jego sprawie. W dniu [...] października 2019 r. organ ponownie zawiadomił skarżącego o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w wyznaczonym (przedłużonym) terminie oraz wyznaczył nowy termin jej zakończenia ([...] lutego 2020 r.). Następnie, w dniu [...] lutego 2020 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych R. K. (akta wpłynęły do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r.) oraz po raz szósty poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do [...] czerwca 2020 r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych w dniu 5 marca 2021 r. R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący w skardze opisał przebieg postępowania, powołał się na art. 35 § 3 k.p.a. i podał, że nie otrzymał dotychczas decyzji w niniejszej sprawie. Z tego powodu wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania sprawy w terminie jednego miesiąca oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. W piśmie z 2 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował Sąd, że nie zakończył postępowania w sprawie z wniosku R. K. z [...] lutego 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący R. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lutego 2017 r., w dniu [...] lutego 2017 r. organ po raz pierwszy zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do [...] czerwca 2017 r.), w dniu [...] maja 2017 r. (a więc po upływie ponad trzech miesięcy od otrzymania wniosku skarżącego) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem, czy ma ustalone prawo do emerytury lub renty oraz po raz drugi zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ([...] września 2017 r.). W dniu [...] maja 2017 r. Minister otrzymał odpowiedź Dyrektora ZER MSWiA w tej sprawie i następnie, po upływie ponad czterech miesięcy (w dniu [...] października 2017r.) wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i jednocześnie po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do [...] maja 2018 r.) Z akt sprawy wynika, że organ, który w styczniu 2018 r. otrzymał odpowiedzi Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej na pisma z [...] października 2017 r., w dniu [...] lutego 2018 r. zawiadomił R. K. o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami, nie zakończył postępowania, mimo upływu ponad czterech lat od dnia jego wszczęcia. W pismach z [...] października 2018 r., [...] października 2019 r. wyznaczał kolejne (przedłużone) terminy załatwienia sprawy, następnie w dniu [...] lutego 2020 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie kompletnych akt osobowych skarżącego i po raz szósty zawiadomił go o tym, ze sprawa nie zostanie załatwiona w przedłużonym terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia (do [...] czerwca 2020 r.). Jak wynika z pisma organu z [...] września 2021 r. do dnia wyrokowania przez Sąd decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nieznajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (mimo upływu ponad czterech lat od dnia wpływu do organu wniosku skarżącego o wydanie decyzji, nie została ona wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] maja 2017 r., a więc ponad trzy miesiące od dnia otrzymania wniosku R. K. o wydanie decyzji, podjął pierwszą czynność procesową (nie wliczając zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy) i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury (renty). Minister po uzyskaniu żądanej informacji (w dniu [...] maja 2017 r.) dopiero po upływie niespełna pięciu miesięcy podjął kolejne czynności zmierzające do załatwienia sprawy – zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ od chwili, kiedy dysponował kompletnym materiałem dowodowym ([...] stycznia 2018 r.) i zawiadomił skarżącego o jego zebraniu (w dniu [...] lutego 2018 r.), nie tylko nie wydał decyzji, ale jeszcze trzykrotnie wyznaczał kolejne (przedłużone) terminy załatwienia sprawy (w dniu [...] października 2018 r. - do [...] marca 2019 r., w dniu [...] października 2019 r. - do [...] lutego 2020 r., w dniu [...] lutego 2020 r. - do [...] czerwca 2020 r.). Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który w lutym 2018 r., a więc ponad trzy lata temu, dysponował całym materiałem dowodowym (z którego wynika, że skarżący pełnił służbę w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez okres trzech miesięcy), nie załatwił niniejszej sprawy. Czynność procesowa podjęta przez Ministra w dniu [...] lutego 2020 r. (a więc dwa lata po zawiadomieniu skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego), tj. zwrócenie się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu) o nadesłanie kopii kompletnych akt dotyczących przebiegu służby skarżącego, mogła i powinna być podjęta znacznie wcześniej. Organ kilkakrotnie (sześciokrotnie) informował skarżącego o niemożliwości zakończenia postępowania z uwagi na konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania (np. w dniu [...] października 2018 r. Minister wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r. i mimo jego upływu, dopiero w dniu [...] października 2019 r. zawiadomił stronę o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy), a między tymi czynnościami organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności procesowych. Nic więc nie usprawiedliwia opieszałości organu w niniejszej sprawie i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd w pkt 1 wyroku, zobowiązał Ministra do załatwienia sprawy - zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Zdaniem Sądu, sytuacja w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na znaczą ilość spraw oraz niedobory kadrowe. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nieznajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje. Skoro zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, Sąd uznał za uzasadnione przyznanie R. K. sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd miał na uwadze również fakt, że skarżącemu zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne oraz że oczekiwane rozstrzygnięcie organu ma znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w takiej wysokości spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I-III wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz R. K. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący z mocy prawa (art. 239 pkt 1 lit d ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) był zwolniony od uiszczenia kosztów sądowych w tej sprawie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy procesowej.