II SAB/Wa 284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz.[...]) 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 15 kwietnia 2017 r. W.S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. o przesłanie kopii decyzji zatwierdzającej podział działki o nr. Ew. [...] w miejscowości [...] W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 29 maja 2017 r. poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na dużą ilość tego typu wniosków, rozpatrzy go do dnia 14 czerwca 2017 r. Dnia 23 maja 2016 r. wnioskodawca wywiódł do tutejszego Sadu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, o stwierdzenie, że organ w sposób rażący naruszył prawo, o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z 6 listopada 2017 r. udzielił stronie informację w zakresie objętym wnioskiem. Organ zwrócił się też o wyznaczenie rozprawy z udziałem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, tj. nie reaguje na wniosek w jeden z ww. sposobów. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony inicjujący postępowanie, został rozpoznany przez organ w terminie, i czy odpowiedź na wniosek strona otrzymała przed wywiedzeniem niniejszej skargi. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, bowiem skarga na bezczynność może zostać uznana za zasadną tylko w sytuacji, gdy w chwili jej składania, strona nie była jeszcze zaspokojona w swym żądaniu, ewentualnie gdy w terminie tym nie dotarła do niej żadna odpowiedź od organu stanowiąca reakcję na wniosek. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z materią dotyczącą zadań własnych gminy. Okoliczności tej nie kwestionował zresztą sam organ. Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy i kiedy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy, odnosić się wprost do żądania i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się jednak bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. Przed wniesieniem niniejszej skargi nie odpowiedział bowiem na wniosek. Co prawda poinformował stronę pismem o tym, że rozpozna wniosek do dnia 14 czerwca 2017 r. lecz tego terminu już nie dochował. Okolicznością niesporną jest w sprawie, że odpowiedzi na wniosek organ udzielił stronie dopiero w dniu 6 listopada 2017 r. Tym samym organ działał więc już z uchybieniem ustawowego terminu dla rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pozostawał więc w stanie tzw. bezczynności. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając że organ dopuścił się bezczynności, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż wniosek został rozpatrzony przez organ przed dniem wyrokowania, nie istniały przesłanki ku temu, by zobowiązywać organ do rozpoznawania wniosku. Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy w ustawowym terminie odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawiło się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Opóźnienie to nastąpiło bowiem z przyczyn niezależnych od organu. Należy mieć na względzie fakt, że jak wynika z odpowiedzi na skargę wnioskodawca w ocenianym okresie zainicjował 187 postępowań w trybie dostępu do informacji publicznej. Tak wielka ilość postępowań dotyczących wniosków tej samej strony, w sposób obiektywny mogła zaś spowolnić pracę urzędu powodując opóźnienia w rozpoznawaniu kolejnych wniosków. W związku z powyższym stwierdzone w niniejszej sprawie przekroczenie ustawowego terminu przez organ, może być jedynie oceniana jako skutek działania samego wnioskodawcy, który "zalewając" organ wnioskami, generuje owe opóźnienia. Z tych też więc względów wniosek o ukaranie organu grzywną należało potraktować jako niezasadny. Na marginesie dodać należało, iż niezrozumiałym jest postępowanie organu, który mimo, że w odpowiedzi na skargę wnioskuje o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie (zamiast na posiedzeniu niejawnym), nie kieruje na tę rozprawę żadnego swojego przedstawiciela. Co zaś się tyczyło wniosku o wyznaczenie rozprawy z udziałem wnioskodawcy wyjaśnić należało, iż stawiennictwo przez Sądem administracyjnym jest nieobowiązkowe. Nadto, z uwagi na to, że przedmiot żądania inicjującego postępowanie nie budził żadnych wątpliwości co do zakresu przedmiotowego, obecność strony na rozprawie jawiła się jako zbędna, gdyż nie wniosłaby niczego nowego do sprawy. W myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd administracyjny może bowiem przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów.