II SAB/Wa 285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz kwotę 27,60 (dwadzieścia siedem 60/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – o pilne wskazanie mu dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1997 roku, wymagające publikacji dla wejścia w życie. W dniu [...] października 2011 r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wskazując, że organ, pomimo upływu z dniem [...] października 2011 r. ustawowego terminu do udzielenia informacji, nie udostępnił jej, co świadczy o jego zwłoce w tym zakresie. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że w dniu [...] grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w [...], można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dla Dzienników publikowanych od dnia 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa [...] w formie papierowej. Redagowanie, wydawanie i udostępnianie Dziennika Urzędowego Województwa [...] oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych, wydawanych na terenie Województwa [...] i podlegających publikacji, znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...]. Organ wskazał także, że skarżącemu wyjaśniono, iż informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 462/11 w punkcie pierwszym odrzucił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...], a w punkcie drugim przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu. Na skutek wniesionej przez W. S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1486/12 uchylił zaskarżone postanowienie w punkcie 1 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że strona ma prawo do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Sąd II instancji wskazał, że skoro skarga na bezczynność została merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia, jako niedopuszczalnej. Sąd I instancji przesądzając, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż co do zasady Wójt Gminy [...] nie ma racji, twierdząc, że data, numer i pozycja, pod którą została opublikowana uchwała organu samorządowego w publikatorze – Dzienniku Urzędowym Województwa, nie stanowi informacji publicznej. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o dostępności wydanej przez organ gminny uchwały (rozumianej jako prawo miejscowe), zdaniem Sądu, wpisuje się w szeroko rozumiane pojęcie stanowienia prawa, którego końcowym etapem, niezbędnym dla obowiązywania aktu prawnego, jest jego opublikowanie. Zatem daty publikacji, numery i pozycje, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze (opublikowano) poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1997 roku, stanowią informację publiczną. Wójt Gminy [...] właściwie jednak wskazuje, że W. S., jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi, gdyż te, obecnie na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), a wcześniej na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71 poz. 421 ze zm.), funkcjonują w obrocie publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (wcześniej § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów) określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, którym jest wojewoda. Każdy organ wydający dziennik urzędowy ma zaś obowiązek prowadzić zbiór tego dziennika i udostępniać go nieodpłatnie do powszechnego wglądu. Zbiór dziennika urzędowego powinien być wyłożony w siedzibie organu wydającego ten dziennik wraz ze skorowidzami rocznymi do tego dziennika, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym w godzinach pracy urzędu, tak by umożliwiać nieodpłatny, powszechny wgląd do tego dziennika (art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wcześniej § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych ). Z tego trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną, skarżący może skorzystać. Zatem, skoro wnioskodawca może pozyskać interesujące go informacje poprzez dostęp do Dziennika Urzędowego w formie tradycyjnej (papierowej), zarówno w zakresie treści wszystkich uchwał Rady Gminy [...] z 1997 r., jak i dat ich publikacji oraz numerów i pozycji Dzienników Urzędowych, organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek strony. Tym samym nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem - jak słusznie podnosi organ - żądana informacja funkcjonuje w obiegu publicznym w publikowanych przez Wojewodę [...] Dziennikach Urzędowych i jest powszechnie dostępna, o czym zainteresowany został poinformowany. Dysponent informacji publicznej jest zaś zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).