II SAB/Wa 286/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A.Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi A. Z. wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. o godzinie 21:58:22 w formie elektronicznej za pośrednictwem Platformy Epuap przesłał wniosek opatrzony certyfikowanym podpisem elektronicznym do [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na poniżej wskazane pytania: 1) Ile decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości zostało wydanych w 2014 i 2015 roku w [...]? 2) Czy w związku z uchwałą Sądu Najwyższego stwierdzającego, że uprawnienie do dokonania podziału nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego przysługuje wyłącznie jej właścicielowi [...] wzrusza ostateczne decyzje w tym zakresie lub podejmuje działania w kierunku wzruszenia tych decyzji? 3) Jeżeli tak, to jaka liczba decyzji przez ostatni rok została wzruszona? 4) Jakie obecnie decyzje zapadają po wydaniu uchwały przez Sąd Najwyższy? Skarżący wyjaśnił, że złożony wniosek zawierał jedynie pytania w zakresie określonych postępowań administracyjnych w dziedzinie podziałów nieruchomości obciążonych na rzecz [...] prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Organ zobowiązany w piśmie z dnia [...] lutego 2016 roku poinformował, że, jego zdaniem, wnioskowana informacja należy do kategorii informacji przetworzonej i wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego. Jednocześnie w tym samym piśmie organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie istnieje, co wiązałoby się z procesem tworzenia nowej informacji Skarżący podkreślił, iż zapytał o pewne procesy związane z gospodarowaniem nieruchomościami miejskimi będącymi w posiadaniu organu, a jedyne co organ musiał wykonać dla realizacji wniosku, to analiza spraw według wykazów wydawanych w tym zakresie decyzji i odpowiedź na cztery proste pytania. Wnioskodawca nie zwracał się do organu o przygotowywanie jakiejkolwiek informacji na temat pytań postawionych w treści wniosku a jedynie o informacje na temat posiadanych postępowań czy dokumentacji. Nie wnosił również o przygotowywanie jakichkolwiek zestawień w tym zakresie, czy innych analiz, jak również dokumentów. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ zobowiązany przesłał wnioskodawcy w terminie ustawowym kopie wykazów decyzji podziałowych dotyczących nieruchomości obciążonych prawem użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Wykaz wydanych decyzji i postanowień jest prowadzony w każdym wydziale merytorycznym Urzędu Miasta oraz urzędów dzielnic. Zagadnienie, o które pytał wnioskodawca, nie jest prostym postępowaniem i nie toczy się wiele tego rodzaju spraw podziałowych. Z drugiej strony, skoro Miasto jest właścicielem terenu oddanego w użytkowanie wieczyste i nalicza z tego tytułu opłaty, to musi posiadać informacje na temat dzielonych nieruchomości. Zdaniem skarżącego żądana informacja jest informacją publiczną i jest w posiadaniu organu, do którego złożono wniosek na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu i wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Termin na udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą minął w dniu 2 marca 2016 r. Organ nie przedłużał w tym zakresie terminu na udzielenie informacji publicznej. W tym czasie zatem organ winien udostępnić informację albo wydać decyzję odmowną. Do chwili wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udostępniona wnioskodawcy pomimo upływu ustawowego terminu na jej udostępnienie i okresu ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Nie została w tym czasie wydana również decyzja odmowna przez organ. W tym stanie rzeczy organ zobowiązany pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2016 r. 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, iż przedmiotowy wniosek został zarejestrowany w Centralnym Rejestrze Wniosków o Udostępnienie Informacji Publicznej prowadzonym przez Rzecznika Informacji Publicznej w Urzędzie [...] pod nr [...] i został przekazany przy piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Gabinetu Prezydenta Urzędu [...] do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]. Ustawowy termin udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek upływał w dniu [...] marca 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] A. Z. został poinformowany, że wnioskowana informacja nie istnieje i w związku z czym jej przekazanie musiałoby zostać poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w zasobie Biura Gospodarki Nieruchomościami. Wobec powyższego wskazano, iż przedmiotem wniosku nie jest informacja prosta a informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wezwano wnioskodawcę na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wskazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji w terminie 14 dni począwszy od dnia odbioru wezwania. Wnioskowane informacje zgodnie z zakresem spraw realizowanych przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami znajdują się w Delegaturach Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicach, wobec tego ich zebranie i zsumowanie pojedynczych informacji wiązałoby się z tworzeniem nowej nieistniejącej informacji. Ponadto prowadzone przez Delegatury Rejestry Decyzji Administracyjnych obejmują wszystkie wydawane decyzje bez względu na to, czego dotyczą i na jakiej podstawie prawnej są wydawane. Wyodrębnienie wnioskowanych informacji wiązałoby się z przeprowadzeniem analizy wszystkich pozycji w prowadzonych rejestrach. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, "informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zatem dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku". Wobec braku odpowiedzi we wskazanym terminie (A.Z. odebrał pismo z dnia [...] lutego 2016 r. zgodnie z potwierdzeniem odbioru przesyłki w dniu [...] marca 2016 r.) Biuro Gospodarki Nieruchomościami zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowało na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, że zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto poinformowano A. Z. o przysługującym mu jako stronie postępowania prawu do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawu wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jak również wskazano miejsce, czas i 7 dniowy termin od doręczenia zawiadomienia do zapoznania się z przedmiotowymi aktami. W dniu [...] kwietnia 2016 r. zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru A. Z. odebrał ww. zawiadomienie. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. Z. przesłał "odpowiedź na zawiadomienie [...]", w którym ponownie wnioskuje o udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem. W ocenie Wnioskodawcy odpowiedź na wskazane pytania jest informacją prostą a nie informacją przetworzoną. Z uwagi na to, że wnioskodawca w ustawowym terminie nie wskazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, a jedynie pismem z dnia [...] maja 2016 r. ponowił swój wniosek, przedmiotowe pismo uznane zostało jako korespondencja w sprawie. Po otrzymaniu zwrotnego potwierdzenia odbioru przez A.Z. zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], przygotowywana jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. W dniu 15 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła, nadesłana przez organ, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]odmawiająca A. Z.udostępnienia objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. informacji publicznej. Decyzja ta doręczona została A. Z. w dniu [...] lipca 2016 r., jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczące wydanych przez organ w latach 2014 i 2015 decyzji podziałowych, liczby wzruszonych decyzji, uwzględniania w decyzjach wskazanej uchwały Sądu Najwyższego – stanowią informację publiczną. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ (podmiot zobowiązany) powinien: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż, albo w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem albo 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, albo 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, albo 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku [...] lutego 2016 r., Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Organ pozostawał zatem w bezczynności na dzień wniesienia skargi, tj. na dzień 5 maja 2016 r. (data wpływu skargi do organu). Przedmiotowy wniosek został bowiem rozpatrzony dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., a zatem po ponad miesiącu od dnia wniesienia skargi na bezczynność. Należy podkreślić, iż w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Nowelizacja z dnia 9 kwietnia 2015 r. § 3 polegała na zmianie terminu, w którym organ administracji publicznej może skorzystać z uprawnienia do autokontroli, przez zastąpienie sformułowania "do dnia rozpoczęcia rozprawy" sformułowaniem "w terminie trzydziestu dni od dnia jej (skargi) otrzymania". W tej sytuacji należało orzec w przedmiocie bezczynności organu (pkt 1 sentencji wyroku). Zwrócić należy uwagę na to, iż w sytuacji, gdy organ przyjął, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, niezbędne było wezwanie strony do wykazania szczególnego interesu publicznego. Wezwanie takie organ skierował do wnioskodawcy pismem z dnia [...] lutego 2016 r., na które to pismo skarżący nie udzielił odpowiedzi we wskazanym terminie. Działanie organu nie miało zatem, w ocenie Sądu, charakteru lekceważącego. Wobec powyższego brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.