II SAB/Wa 286/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący A. K. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (doręczony organowi w dniu 4 maja 2017 r.) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Służby Więziennej z zapytaniem, czy skarżący ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia oraz za jakie okresy i w jakich formacjach i o wskazanie, czy podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Ponadto Minister wniósł o podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia. Pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku powinno nastąpić do dnia [...] września 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno – Rentowego Służby Więziennej udzielił odpowiedzi Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji na powyższe zapytanie, jak również w dniu [...] września i [...] października 2017 skierował pisma do organu. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] września 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z zapytaniem o przebieg służby skarżącego, w tym ze szczególnym narażeniem zdrowia i życia oraz o przebieg służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. Pismem z tego samego dnia organ poinformował skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku powinno nastąpić do dnia 31 stycznia 2018 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odpowiedział organowi na powyższe pismo w dniu [...] grudnia 2017 r., zaś Dyrektor Generalny Służby Więziennej w dniu [...] czerwca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował skarżącego, że została zebrana niezbędna dokumentacja do rozstrzygnięcia sprawy i decyzja powinna być wydana do [...] stycznia 2019 r. Następnie skarżący w dniu [...] stycznia 2019 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. i wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca; 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że postępowanie winno być zakończone najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2017 r. zważywszy na przepis art. 35 § 3 k.p.a. § 3, zaś opisane powyżej procedowanie organu były bezskuteczne i do dnia złożenia skargi nie została wydana wobec niego decyzja administracyjna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisu art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei w odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, alternatywnie wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Analizując rozpoznawaną sprawę doszedł Sąd do przekonania, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle oraz bezpodstawnie i nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do organu wnioskiem z dnia z [...] kwietnia 2017 r. (doręczony organowi w dniu 4 maja 2017 r.) o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronie przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, bowiem od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] maja 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Służby Więziennej i po uzyskaniu odpowiedzi w dniu [...] maja 2017 r., organ pozostawał bierny aż do dnia [...] września 2017 r., a więc przez okres prawie 4 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismami do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Następnie po otrzymaniu odpowiedzi od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] grudnia 2017 r., a od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w dniu [...] czerwca 2018 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował skarżącego, że została zebrana niezbędna dokumentacja do rozstrzygnięcia sprawy i decyzja powinna być wydana do [...] stycznia 2019 r., jednakże do dnia złożenia skargi, sprawa nadal nie została rozstrzygnięta, a zatem przez okres prawie 9 miesięcy organ pozostawał pasywny, mimo złożonych zapewnień. Zatem od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło prawie 24 miesiące, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można więc przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów załatwienia sprawy, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. prawie 2 lata do złożenia skargi, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ poinformował skarżącego, o czym już wyżej wspomniano, iż sprawa powinna być załatwiona do 22 września 2017 r., zaś faktycznie decyzję wydano dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. Z tego ostatniego powodu, nie zobowiązano organu, jak wnosi skarżący, do rozpoznania jego wniosku. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez 2 lata nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał do dnia wniesienia skargi, decyzji administracyjnej. Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenia skargi, to nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) w zw. z § 1a i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.