II SAB/Wa 289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] Policji w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich 1. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku B. B. w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego B. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. B. B., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i wniósł o zobowiązanie Komendanta [...] Policji do wydania decyzji administracyjnej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt postępowania, w przypadku uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania wskutek wydania aktu przez organ po wniesieniu niniejszej skargi do Sądu o orzeczenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 14 sierpnia 2014 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do [...] listopada 2014 r. W okresie pomiędzy [...] października a 22 listopada 2014 r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, poza wysłaniem pisma z żądaniem wskazania osób, którym skarżący w przeszłości użyczał posiadaną przez siebie broń do celów łowieckich. Skarżący pismem skierowanym do organu wskazał na bezprawność takiego żądania. Organ w dniu [...] listopada 2014 r. ponownie przedłużył postępowanie do dnia 22 grudnia 2014 r. W dniu 22 grudnia 2014 r. zgodnie z wiedzą skarżącego nie została wydana decyzja w niniejszej sprawie, co prowadzi do wniosku, iż postępowanie zostało przez organ przedłużone po raz trzeci. W okresie między października 2014 r. a 22 grudnia 2014 r. organ nie zebrał jakichkolwiek nowych dowodów istotnych u sprawy, jak również nie zaplanował jakichkolwiek nowych czynności. W dniu 22 grudnia 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Komendanta Głównego Policji. W ocenie skarżącego kolejne postanowienia wydane przez organ z dnia [...].10.2014 r. oraz [...].11.2014 r. o zadłużeniu postępowania były bezpodstawne. Podkreślił, iż przedłużenie terminu załatwienia sprawy służyło jedynie maskowaniu nieudolności organu w zbieraniu materiału dowodowego oraz stanowiło formalną obronę przed zarzutem i przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Dowodem przewlekłości prowadzenia postępowania jest brak jakichkolwiek czynności odjętych przez organ w związku z postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Ta niekonsekwencja jest widoczna również w braku podjęcia dodatkowych, przewidzianych kpa czynności, jak choćby przesłuchanie strony postępowania (jeżeli organ uznaje, że wyczerpał już inne możliwości dowodowe). Co więcej, organ w piśmie z [...].11.2014 r. skierowanym do skarżącego utrzymuje, iż "istnieje obawa utraty broni" przez skarżącego, nie opierając tego twierdzenia na jakichkolwiek faktach. Gdyby istniała obawa utraty broni przez skarżącego, organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną do celów łowieckich, czego również nie czynił. Reasumując, organ począwszy od dnia [...].10.2014 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności procesowej o charakterze dowodowym. Z perspektywy skarżącego jest to racjonalne, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Po stronie skarżącego nie zachodzą jakiekolwiek negatywne przesłanki dla wydania pozwolenia na broń, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Do zakresu uznania administracyjnego organu należy jedynie ocena tego, czy materiał dowodowy zebrany w niniejszej prawie uzasadnia wydanie decyzji w pełni zgodnej z wnioskiem strony. Zupełnie niezależną od toczącego się postępowania kwestią jest kwestia kontroli sposobu przechowywania broni i amunicji przez skarżącego. Kontrola taka może zostać przeprowadzona przez organ w każdym czasie wobec osoby posiadającej broń i z formalnego punktu widzenia nie należy jej łączyć z toczącym się postępowaniem. Podkreślił że organ w korespondencji skierowanej do skarżącego nie wskazał podstawy prawnej żądania ujawnienia przez skarżącego tożsamości osób, którym użyczał on posiadaną przez siebie broń palną do celów łowieckich, takiej podstawy prawnej bowiem nie ma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga została poprzedzona środkiem zaskarżenia, przewidzianym w przepisie art. 37 K.p.a. i tym samym wymóg określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został wyczerpany. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, iż przepis art. 149 P.p.s.a. stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. Red R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych, niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe, dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego, istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 78). Zaznaczenia przy tym wymaga, w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, iż "przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ." W tym samym wyroku NSA stwierdził także, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż organowi można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania przybierającego wyżej opisaną postać. W dniu 14 sierpnia 2014 r. nadany został przez skarżącego wniosek o wydanie pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich. Do organu wniosek wpłynął 21 sierpnia 2014 r. Komendant [...] Policji zawiadomił stronę pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. o wszczętym w dniu 21 sierpnia 2014 r. Następnie organ zawiadomił stronę pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r., że w ramach pomocy prawnej, w trybie art. 52 kpa zwrócił się do właściwej miejscowo jednostki Policji o przeprowadzenie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji kontroli warunków przechowywania posiadanej przez nią broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich. W dniu 25 września 2014 r. do Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy [...] Policji wpłynęło pismo z dnia 25 września 2014 r. z Komendy Rejonowej Policji [...] - właściwej ze względu na miejsce zamieszkania B. B. - wraz z załączoną notatką urzędową sporządzoną przez dzielnicowego. W przedmiotowej notatce zawarto informację, że skarżący skontaktował się telefonicznie z dzielnicowym oświadczając mu, że nie posiada on uprawnień do przeprowadzania tego typu kontroli jak również, że nie otworzy szafy, w której przechowuje broń palną myśliwską. Ponadto skarżący oświadczył w przedmiotowej rozmowie, że w chwili obecnej przebywa poza granicami RP. W trakcie rozmowy skarżący zobowiązał się do kontaktu z dzielnicowym po powrocie do kraju. Jednak do dnia 25 września br. tego nie uczynił, a telefon skarżącego pozostawał wyłączony, co uniemożliwiało dzielnicowemu skontaktowanie się ze skarżącym. W związku z powyższym nie udało się przeprowadzić kontroli warunków przechowywania posiadanej przez B. B. broni palnej. W dniu 2 października 2014 r. z Wydziałem Postępowań Administracyjnych [...] skontaktował się telefonicznie dzielnicowy i poinformował, że B. B. zadzwonił do niego w celu umówienia spotkania dot. sporządzenia opinii i kontroli warunków przechowywania przez niego broni palnej. Notatkę z rozmowy telefonicznej sporządzono odręcznie po zakończonej rozmowie. W dniu 7 października 2014 r. na prośbę dzielnicowego przesłano ponownie faksem pismo Wydziału Postępowań Administracyjnych [...] z dnia 27 sierpnia 2014 r. dot. sporządzenia opinii wraz z kontrolą warunków przechowywania broni u Pana B. B. W dniu [...] października 2014 r. przesłano do skarżącego postanowienie wyznaczające nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na wnioskowaną przez niego broń palną w celu kolekcjonerskim do dnia [...] listopada 2014 r. W dniu 23 października 2014 r. do Wydziału Postępowań Administracyjnych [...] wpłynęło pismo z dnia 23 października 2014 r. wraz z załączoną notatką urzędową sporządzoną przez dzielnicowego oraz protokołem z przeprowadzonej kontroli warunków przechowywania broni przez skarżącego. W przedmiotowej dokumentacji zawarto informację, że B. B. posiada wymagane przepisami prawa warunki do przechowywania broni palnej (tj. szafa metalowa posiadająca, co najmniej jeden zamek atestowany) jednakże liczba posiadanej prze niego broni w dniu wykonywanej kontroli (jeden egzemplarz broni palnej) jest niezgodna z ilością broni zarejestrowaną przez skarżącego w książeczce "Pozwolenie na broń" (trzy egzemplarze broni palnej). Z treści przedmiotowej dokumentacji wynikało, że B. B. oświadczył, że brakujące dwie jednostki broni palnej użyczył odmawiając wskazania osoby posiadającej należącą do niego broń, stwierdził również, że nie ma podstaw prawnych, aby wymagać wskazania aktualnego posiadacza użyczonej przez niego broni. Pismem z dnia 24 października 2014 r. Wydział Postępowań Administracyjnych [...] wystąpił do Skarżącego o wskazanie osób, którym użyczył należącą do niego broń palną, w celu potwierdzenia zgodnego z przepisami prawa przechowywania broni palnej. W dniu [...] listopada 2014 r. przesłano do skarżącego postanowienie wyznaczające nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na wnioskowaną przez niego broń palną w celu kolekcjonerskim do dnia 22 grudnia 2014 r. Jednocześnie wezwano skarżącego do wskazania miejsca przechowywania użyczonej przez niego dwóch jednostek broni palnej. |W związku z brakiem reakcji na wcześniejsze pisma wysłane do skarżącego wzywające go do wskazania miejsca przechowywania użyczonych przez | |niego dwóch jednostek broni palnej w celu potwierdzenia zgodnego z przepisami prawa przechowywania broni, organ w dniu 22 grudnia 2014 r | |przesłał pismo do Komendy Rejonowej Policji [...] - właściwej ze względu na miejsce zamieszkania Skarżącego - z prośbą o rozważenie | |zasadności wszczęcia postępowania w związku z uzasadnioną obawą utraty przez B. B. należącej do niego broni palnej. Jednocześnie w dniu 22| |grudnia 2014 r. przesłano do skarżącego postanowienie wyznaczające nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie | |wydania pozwolenia na wnioskowaną przez niego broń palną w celu kolekcjonerskim do dnia 22 stycznia 2015 r. | |Komendant [...] Policji w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie wzywał skarżącego o wskazanie miejsca przechowywania należącej do | |niego broni palnej, w celu potwierdzenia zgodnego z przepisami prawa przechowywania broni palnej. | |W sprawie nie jest przy tym sporne, że organ uchybił miesięcznemu terminowi, wynikającemu z art. 35 § 3 K.p.a. W sprawie niniejszej organ | |administracji przed wydaniem wnioskowanej decyzji zgodnie z wykładnią art. 10 ust. 1 ustawy winien mieć względzie to, że przepisy ustawy | |o broni i amunicji wdrażają dyrektywę Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. Urz. | |WE L 256 z dnia 13 września 1991 r.), zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady 2008/51/WE z dnia 21 maja 2008 r. (Dz. U. UE L | |179. 5 z 8 lipca 2008 r.). Dyrektywa przewiduje, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie | |broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku | |publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. Państwa Członkowskie mogą w swym ustawodawstwie uchwalić przepisy surowsze niż | |przewidziane w dyrektywie, z zastrzeżeniem praw przyznanych osobom mającym miejsce zamieszkania w Państwach Członkowskich określonych w | |art. 12 ust. 2 (zob. art. 3 dyrektywy Rady 91/4777/EWG). Treść art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wskazuje, | |że ustawodawca krajowy z tej możliwości skorzystał. | |Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego warunki uzyskania pozwolenia na broń i jej posiadania | |powinny być badane w sposób restrykcyjny, zaś możliwość niewyrażenie zgody na jej posiadanie powinna być postrzegana jako działanie | |prewencyjne, zmierzające do zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa (zob. wyrok NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1296/07, LEX | |nr 513991). Posiadanie broni oraz posługiwanie się nią jest reglamentowane i jest raczej rodzajem przywileju niż prawa podmiotowego, w | |związku z czym od osoby takie pozwolenie posiadającej, wymaga się kwalifikowanych cech charakteru oraz zachowania nie budzącego | |wątpliwości z punktu widzenia ochrony porządku prawnego (wyrok NSA z 28 października 2011 r., II OSK 1562/10, LEX nr 1151922). | |Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowe organ Komendant [...] Policji powinien dokonać oceny, czy B. B. stanowi zagrożenie dla siebie| |oraz bezpieczeństwa publicznego, organy administracji rozpoznające złożony przez niego wniosek powinny wziąć pod uwagę okoliczność, że na| |stanie skarżącego są trzy sztuki broni, przy czym nie wiadomo co stało się z dwiema sztukami broni. B. B. nie chciał wskazać miejsca ich | |przechowywania. Organ powinien wydać decyzję i uzasadnić swoje stanowisk. | |Odnośnie ustaleń poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania | |o wydanie pozwolenia na broń do celów kolekcjonerskich organ ma możliwość wszczęcia odrębnych postępowań w tym np. może rozważyć | |konieczność wszczęcia postępowania również np. w przedmiocie zaginięcia dwóch sztuk broni, ale nie przedłużać w sposób nieuprawniony | |przedmiotowego postępowania. | Analiza okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy pozwala na uznanie, że czynności organu Komendanta [...] Policji były podejmowane ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego powinien bez jego przedłużenia dokonać oceny materiału dowodowego pod kątem, czy skarżący stanowi zagrożenie dla siebie i porządku publicznego. W ocenie Sądu przekroczenie ustawowego terminu przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy pozwala na postawienie organowi Komendantowi [...] Policji zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.