II SAB/Wa 289/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] listopada 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. W dniu [...] listopada 2017 r. M. M. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Do wniosku załączona była m.in. decyzja Dyrektora ZER z [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę powołując się na art. 36 k.p.a., że sprawa nie będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności wszechstronnego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga szeregu czynności wyjaśniających. Organ poinformował, że uwzględniając przekazaną przez wnioskodawcę decyzję Dyrektora ZER, konieczne będzie wystąpienie do formacji, w których wnioskodawca pełnił służbę lub ich następców prawnych, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu wszelkich dowodów i nastąpić powinno do [...] czerwca 2018 r. Organ pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ wystąpił do Szefa ABW, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. Organ wniósł o potraktowanie sprawy jako pilnej. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wniosła ponaglenie. Organ pismem z [...] grudnia 2017 r. poinformował, że ponaglenie nie znajduje uzasadnienia. Wskazał, że do chwili sporządzenia tego pisma nie wpłynęła odpowiedź z żadnej z wymienionych wyżej instytucji. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. odpowiedzi udzielił Komendant Główny Straży Granicznej. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wypowiedział się Komendant Stołeczny Policji, a w piśmie z [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. odpowiedział Szef ABW. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę o tym, że zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazując na art. 10 i art. 81 k.p.a. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podał, że w przypadku chęci skorzystania z powyższych uprawnień prosi o telefoniczny kontakt pod wskazanym numerem telefonu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Pismem (załączonym przez skarżącego do pisma procesowego z dnia [...] lipca 2018 r.) z dnia [...] czerwca 2018 r., z powołaniem się na art. 36 k.p.a., organ wskazał, że sprawa z wniosku strony nie zostanie rozpatrzona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Podał, że powyższe wynika z realizacji prawa strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które ma nastąpić w dniu [...] czerwca 2018 r., jak również z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Organ wskazał, że rozpoznanie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] września 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawy z jego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, pod art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pełnomocnik podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art.8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Pełnomocnik wskazał też, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 300 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a co warte ponownego podkreślenia zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw w których zostały wniesione wnioski. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r. skarżący podtrzymał skargę. Podniósł, że działanie Ministra ma na celu przewlekłe prowadzenie postępowania w jego sprawie. Skarżący przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. nadesłał m.in. pismo organu z dnia [...] czerwca 2018 r. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. pełnomocnik organu, w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, że decyzja w sprawie niniejszej nie została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pierwszy do 7 czerwca 2018 r. - wskazanie tego terminu nastąpiło w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.; drugi do [...] września 2018 r. - wskazanie tego terminu nastąpiło w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r.) nie zostały dotrzymane. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że postępowanie z wniosku M. M. organ prowadzi w sposób przewlekły. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego organ podjął po dwóch tygodniach ([...] listopada 2017 r.). Organ zawiadomił wprawdzie jednocześnie stronę o tym, że sprawy w terminie nie rozpozna, wskazał przyczyny i wyznaczył nowy termin do [...] czerwca 2018 r. (a zatem 7 miesięcy od wszczęcia postępowania), jednakże akta sprawy nie wskazują, aby pomimo braku przez 4 miesiące odpowiedzi od Szefa ABW Minister podjął działania mające na celu uzyskanie informacji od tego organu. Materiał dowodowy został w sprawie zebrany w kwietniu 2018 r., po otrzymaniu odpowiedzi od Szefa ABW i umożliwiał rozpoznanie wniosku. Organ dysponował także już od końca stycznia, początku lutego 2018 r. informacjami z KGSG, KSP oraz KGP. Strona została zawiadomiona o prawach z art. 10 k.p.a. Z załączonego do skargi pisma organu skierowanego do wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że w dniu [...] czerwca 2018 r. ma nastąpić zapoznanie się strony z materiałem dowodowym sprawy. Organ pomimo zgromadzenia materiału dowodowego nie wydał decyzji także w kolejnym wyznaczonym przez siebie terminie, tj. do [...] września 2017 r., a także do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd. Zgodzić należy się z pełnomocnikiem organu, że rozpatrzenie wniosku wymagało od organu zebrania materiału dowodowego, a następnie dokonania jego wnikliwej analizy. Materiał dowodowy został zebrany do [...] kwietnia 2018 r. Organ chcąc zrealizować prawo strony do zapoznania się z aktami wyznaczył termin na [...] czerwca 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeszkody, aby po tej dacie rozstrzygnąć sprawę. Dalsze niewydawanie decyzji i wyznaczanie nowego terminu, który także nie został dochowany świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Liczba złożonych do organu wniosków w tego rodzaju sprawach nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu konkretnej sprawy, w której organ dysponuje już materiałem dowodowym. Okoliczność potrzeby gromadzenia materiału dowodowego w innych sprawach także nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżącego. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność dołożenia przez organ prowadzący postępowanie wszelkich starań, aby podmioty, do których Minister zwrócił się na piśmie, odpowiedzi niezwłocznie udzieliły. Brak reakcji Ministra na wielomiesięczny brak odpowiedzi organu, do którego się zwrócił, nie stanowi usprawiedliwienia dla opieszałości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpatrzeniu niniejszej sprawy. Nie można w tym przypadku mówić o opóźnieniu, które było niezależne od Ministra. W ocenie Sądu w sprawie tej organ naruszył tak przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślenia wymaga przy tym, że uchybienie terminowi, jaki organ miał na załatwienie sprawy, jest znaczne. Sam organ wyznaczył sobie termin do [...] września 2018 r. (ponad 10 miesięcy od wszczęcia postępowania), a i ten termin nie został dochowany. Z informacji organu z dnia [...] października 2018 r. wynika, że dotychczas nie wydano decyzji administracyjnej. Mimo zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i możliwości jej rozstrzygnięcia organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji z wniosku skarżącego. Nie może w świetle powyższego budzić wątpliwości, że organ w sprawie tej prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bez usprawiedliwionej przyczyny wydłuża czas jego trwania i nie kończy wydaniem decyzji. To biorąc pod uwagę Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] listopada 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w tej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Liczba wniosków, które wpłynęły do organu (wskazana w odpowiedzi na skargę) nie usprawiedliwia niepodejmowania rozstrzygnięcia mimo dysponowania materiałem dowodowym. Biorąc pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku strony z dnia [...] listopada 2017 r. i niezakończenie go dotychczas decyzją administracyjną wpływa na brak możliwości realizacji przez stronę jej uprawnień Sąd – w stanie faktycznym tej sprawy – stwierdził, że zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Z tego względu Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd wziął pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania oraz brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 500 złotych spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ sprawy z wniosku skarżącego. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazania wymaga, że skarżący nie przedstawił poniesionych w tej sprawie kosztów postępowania. Z tego względu Sąd nie zasądził tych kosztów od organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy.