II SAB/Wa 289/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi N. G. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. N. G. zwrócił się do Dyrektora Instytutu [...]; zwany dalej Dyrektorem Instytutu, na podstawie art. 1 ust. 1, 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn.zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. przesłanie kopii wszystkich umów dostawy, będących wynikiem udzielenia zamówienia publicznego ([...]); dotyczy to zarówno umów ramowych, jak i wszystkich umów realizacyjnych zawartych w poszczególnych umowach ramowych, 2. przekazanie informacji o stanie wykonania tych umów (z rozbiciem na poszczególne umowy ramowe i realizacyjne, pakiety i rodzaje asortymentu),tj. ile i jakiego rodzaju asortyment został zamówiony i dostarczony do zamawiającego począwszy od dnia podpisania umowy do dnia przekazania niniejszej informacji publicznej; asortyment należy opisać w sposób umożliwiający jego konkretną identyfikację, producent typ, model, etc. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Instytutu przekazał wnioskodawcy, za pośrednictwem poczty elektronicznej, skany umów ramowych zwartych w ramach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego: [...] (zaznaczył, że tekstem jednej z umów Instytut nie dysponuje w obecnej chwili — zostanie ona udostępniona po jej przysłaniu przez kontrahenta po podpisaniu), [...] wraz z aneksem; [...]. Ponadto poinformował wnioskodawcę, że do pozostałego zakresu żądanych danych Instytut rozstrzygnie do dnia [...] stycznia 2019 r. Jedocześnie wskazał, że w Instytucie nie stosuje się umów realizacyjnych, lecz wykonawcze, zgodnie z tradycyjną nomenklaturą stosowaną na tle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2005 r. – Prawo zamówień publicznych. Następnie Dyrektor Instytutu decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku N. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie innym niż objęty udostępnieniem informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. N. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Instytutu udostępnił skany umów ramowych w ramach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, natomiast nie przekazał umów realizacyjnych (wykonawczych) i informacji o stanie realizacji tych umów, czego dotyczył wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie innym niż objęty udzieleniem informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2019 r., wskazując, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych. Zaznaczył, że bezsporne jest, iż żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą one realizacji zadań publicznych finansowanych z budżetu państwa, a Dyrektor Instytutu jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W ocenie skarżącego organ nie udzielił żadnej z żądanych informacji publicznych, uznając każdą z nich za informacje przetworzoną, co jest bezzasadne. Nawet takiej oceny dokonał w sytuacji, gdy miał przesłać umowę tzw. realizacyjną (wykonawczą) w ramach udzielonego zamówienia publicznego, wbrew bezwzględnie obowiązującemu art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986), który stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. Podkreślił, że niezasadna jest argumentacja organu w kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej, że zamawiane urządzenia dotyczą różnej ilości sztuk, czasami nawet pojedynczego urządzenia dla konkretnego pacjenta. Tym samym zdaniem Instytutu ewentualne ujawnienie tych umów poprzez ich skojarzenie z publikacjami naukowymi lub doniesieniami w mediach społecznościowych, naraziłoby rzekomo pacjentów na ujawnienie ich tożsamości i możnaby to wykorzystać dla stworzenia zindywidualizowanej oferty przez podmioty gospodarcze obecne na rynku, skierowanej do pacjentów Instytutu. Skarżący wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. zaprzeczył, że informacja publiczna ma być wykorzystana dla celów handlowych i gospodarczych, wprost przeciwnie zamierzeniem jest weryfikacja, czy Instytut dokonuje zakupów z poszanowaniem zasady praworządności, a zarazem z implementacją zasady gospodarności i uzyskania maksymalnych efektów z danych nakładów. Przeciwnie do tego co napisano w uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zamiarem jest weryfikacja czy nie dochodzi do niegospodarnego zakupu od podmiotów z pominięciem zasady uczciwej konkurencji i czy nie dochodzi do tego, że pomimo faktu, że rynek jest konkurencyjny i wiele podmiotów może dostarczyć sprzęt medyczny. Instytut dokonuje zakupów w ogromnej części, prawie w całości, od jednej formy, co nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia medycznego. Zdaniem skarżącego nie można uznać za informację przetworzoną informacji wnioskowanych w pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., bowiem obejmuje ono przekazanie konkretnych umów oraz zwykłej informacji ile sprzętu zakupiono. Udostępnienie zatem tych informacji sprowadza się wyłącznie do prostej czynności technicznej, tj. ich przesłania wnioskodawcy w formie elektronicznej, zgodnie z żądaniem. Są to informacje publiczne proste, którymi Instytut dysponował na dzień złożenia wniosku, a ich udostępnienie nie wymagało wytworzenia żadnego nowego dokumentu, czy przetworzenia tych informacji. Podkreślił, że jeżeli organ, jak twierdzi, nie dysponuje żądanymi danymi to nie wymaga to działań o nadmiernym stopniu złożoności, a sprowadza się do prostego zsumowania danych, będących w jego posiadaniu. Nie są to działania pracochłonne i ponadstandardowe, które wymagałyby zaangażowania pracowników Instytutu w stopniu znacznym. Nie sposób uznać, że Instytut nie prowadzi żadnych statystyk o ilości zakupionych sprzętów i bieżącego wykorzystania umów, skoro wszczyna kolejne przetargi na zakup kolejnych sprzętów, a zatem wykonuje te zabiegi w sposób ciągły, a nie tylko okresowy. Ponadto jest finansowany z Narodowego Funduszu Zdrowia, które polega na płatności kolejnych transzy środków, za wykonywane procedury. Skarżący podniósł, że skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia, lecz z ostrożności procesowej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność zamiast na wydaną w sprawie decyzję. W ocenie organu bezczynność nie zachodzi, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wydano przed wniesieniem skargi, co skarżący potwierdził przedkładając wraz ze skargą jej kopię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci przesłania kopii wszystkich umów, będących wynikiem udzielenia zamówienia publicznego ([...]) oraz informacji o stanie wykonania tych umów (z rozbiciem na poszczególne umowy ramowe i realizacyjne, pakiety i rodzaje asortymentu),tj. ile i jakiego rodzaju asortyment został zamówiony i dostarczony do zamawiającego począwszy od dnia podpisania umowy do dnia przekazania niniejszej informacji publicznej, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku strony skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Wobec powyższego, Dyrektor Instytutu [...]; jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Sąd analizując skargę N. G. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności odnośnie udzielenia żądanej informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Instytutu [...] pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. przesłał skarżącemu, na wskazany adres poczty elektronicznej, żądaną informację w postaci skanów umów ramowych zawartych w ramach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego ([...]), wyjaśniając, że w Instytucie [...] nie stosuje się umów realizacyjnych, lecz wykonawcze, zgodnie z tradycyjna nomenklaturą stosowana na tle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Odnośnie zaś przekazania informacji o stanie wykonania tych umów (z rozbiciem na poszczególne umowy ramowe i realizacyjne, pakiety i rodzaje asortymentu),tj. ile i jakiego rodzaju asortyment został zamówiony i dostarczony do zamawiającego począwszy od dnia podpisania umowy do dnia przekazania niniejszej informacji publicznej; asortyment należy opisać w sposób umożliwiający jego konkretną identyfikację, producent typ, model, etc. organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli zatem, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, zrealizował obowiązek informacyjny wynikający z u.d.i.p., tj. udzielił odpowiedzi na żądaną informację publiczną oraz wydał decyzję administracyjną w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania jego bezczynności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 P.p.s.a., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.