II SAB/Wa 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Protokolant - Katarzyna Ciacharowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. P. Spółka z o. o. w G., wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów stanowiących materiał dowodowy zebrany w toku postępowania skargowego w sprawie zarzutu nieprzekazania przez funkcjonariuszy CBŚ KGP Wydział w C. wyników badań przed posiedzeniem Sądu Rejonowego w T., to jest przed dniem [...] września 2008 r. W uzasadnieniu podała, że Zastępca Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], poinformował o wynikach przeprowadzonego postępowania skargowego w sprawie "zarzutu nieprzekazania do Prokuratury wyników badań przed posiedzeniem Sądu Rejonowego w T., to jest przed dniem [...] września 2008 r.". Z treści tego pisma wynika, że w zakresie powyższego zarzutu został zgromadzony materiał dowodowy. Dokumenty, które zostały wykorzystane jako materiał dowodowy, dotyczą postępowania skargowego (art. 221 i następne k.p.a.), a tym samym stanowią informację publiczną, o której mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, względnie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe, Zastępca Dyrektora Gabinetu KGP pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdził, że wyżej wymieniony wniosek nie dotyczy informacji publicznej i nie dotyczy kwestii regulowanych przez art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), bowiem skarga została złożona w sprawie indywidualnej (mającej ścisły związek z toczącym się postępowaniem karnym) i nie jest związana ze sferą życia publicznego. Stąd też powiadomienie o niespełnieniu przez wniosek ustawowych przesłanek następuje w formie czynności materialno – technicznej. Ponadto przepisy postępowań skargowych, nie są tożsame z regulacjami postępowania administracyjnego, bowiem to pierwsze postępowanie charakteryzuje się uproszczoną procedurą (nie ma stron postępowania, a wynikiem postępowania skargowego nie jest decyzja), zaś składającemu skargę przysługuje jedynie prawo do otrzymania zawiadomienia o załatwieniu sprawy, bez możliwości złożenia środka odwoławczego. P. Spółka z o. o. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., wezwała Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa argumentując, że dokumenty o które wnosi, stanowią dokumenty urzędowe, a funkcjonariusze Policji są władzą publiczną, w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Gabinetu Komendanta Głównego Policji pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], podtrzymał argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] podkreślając, że żądana informacja nie jest publiczną, lecz indywidualną i dotyczy postępowania skargowego, co powoduje, że nie może zostać przekazana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. Spółka z o. o. zarzuciła Komendantowi Głównemu Policji bezczynność i wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., bądź też zobowiązanie do wydania przez organ decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi – powołując się na opisany już wyżej stan faktyczny – podała, że w myśl art. 1 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie wskazanym w ustawie. Analizując zaś treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, nie budzi wątpliwości fakt, że dokumenty wyszczególnione we wniosku, stanowią dokumenty urzędowe, bowiem jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy). Ponadto funkcjonariusz Policji jest funkcjonariuszem publicznym, a żądane dokumenty stanowią dokumentację przebiegu i efektów kontroli. Na podkreślenie swojej argumentacji, strona skarżąca powołała się na stanowisko judykatury reasumując, że nie ma znaczenia okoliczność, iż wniosek dotyczy materiałów zgromadzonych w toku postępowania skargowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, bądź ewentualnie o oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego. Natomiast wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarga winna podlegać odrzucenie ze względu na fakt, iż skarżąca żąda materiałów dowodowych w ramach prowadzonego postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a., zaś ewentualne oddalenie ma swoje źródło w prowadzeniu ze skarżącą korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpatrywanej sprawie P. Spółka z o. o. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie załatwienia jej wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, zaś jego treść dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy skargowej prowadzonej przez Komendanta Głównego Policji w trybie Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a wszczętej przez skarżąca spółkę. Na początku rozważań wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) , informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponadto przy wykładni powyższych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa i z tego też powodu odnosi się do sfery faktów. Z kolei według art. 4 ust. 3 ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Zatem podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych, jest szeroko pojęta władza publiczna, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji zalicza się do tego kręgu, a w konsekwencji jest zobowiązany do udostępnienia informacji mających charakter publiczny. Jednakże z całą stanowczością zasygnalizować należy, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, mają walor informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wszak skarżąca w istocie zażądała udostępnienia akt postępowania skargowego, które jest instrumentem społecznej kontroli organów administracji, a powyższe postępowanie jest również regulowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Postępowanie to zatem (skargowo – wnioskowe), ma odrębny charakter od postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niego przepisów Działu II k.p.a. Z tego mianowicie powodu, że nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno – techniczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy w myśl art. 238 § 1 k.p.a., a to z kolei nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednocześnie tryb skargowo – wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Tryb ten ze swej istoty wymaga udziału podmiotu zainteresowanego i to nie tylko z uwagi na podejmowane w trakcie procedowania czynności sprawdzające, ale zwłaszcza ze względu na rezultaty tegoż postępowania. I chociaż żaden z przepisów regulujących tryb skargowy nie formułuje wprost uprawnień wnoszących skargę, czy też wnioski, to jednak z wykładni celowościowej i systemowej wyprowadzić należy możliwość zapoznania się z aktami takiego postępowania i prawo do informacji w postaci kierowanych do nich zawiadomień o właściwości organu, o sposobie załatwienia sprawy, o prawie do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, jak również wniesienia kolejnej skargi (vide: art. 231, 243, 237 § 3, 237 § 4, 227 in fine, § 10 rozporządzenia), a nie sposób sobie wyobrazić dokonania tych czynności (np. wniesienia zażalenia, czy też kolejnej skargi), beż możliwości zapoznania się z aktami postępowania i dokonania na ich podstawie ustaleń w zakresie wywiązywania się przez podmiot rozpatrujący skargę z nałożonych na niego obowiązków. Reasumując, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). Reasumując, tego typu wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też do skarg w tych sprawach nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji i na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. Wobec powyższego skargę P. Spółka z o. o. jako niedopuszczalną, należało odrzucić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji postanowienia, zaś pełnomocnikowi organu – według art. 200 ustawy – nie przysługuje zwrot kosztów postępowania.