II SAB/Wa 290/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Skarżąca spółka, zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] lutego 2024 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), zwanego dalej "Paktem Praw Obywatelskich", w zakresie w jakim stanowi o prawie swobodnego wyrażania opinii, obejmującym swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji, podlegającej udostępnieniu; doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie; polegało ono na nieudostępnieniu informacji, podlegającej udostępnieniu na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że – jeżeli informacji nie udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych - czyni się to na wniosek, zaś podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od złożenia wniosku udostępnić informację lub powiadomić wnioskodawcę o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku - poprzez niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku bądź stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Uzasadniając skargę wskazano: - wniosek dotyczył udostępnienia "aktualnego wykazu podmiotów gospodarczych (osób prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej korzystających z Hurtowni danych CEIDG za pośrednictwem aplikacji raportowej lub przez API."; w jego uzasadnieniu wskazano: "[...] firma jest inicjatorem akcji mającej na celu wspólną realizację obowiązku informacyjnego z art. 14 RODO wobec przedsiębiorców zarejestrowanych w CEIDG przez podmioty przetwarzające ich dane zawarte w ewidencji. Wykaz [...] ułatwi nam nawiązanie kontaktu z tymi podmiotami i zaproszenie ich do wzięcia udziału w tej inicjatywie"; we wniosku wskazano także "Lista może być przygotowana w dowolnym formacie (np. plik tekstowy, CSV, Excel) i powinna zawierać nazwy firm oraz ich dane kontaktowe (np. e-mail, telefon), jeśli są Państwo w ich posiadaniu.", - 1 marca 2024 r. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź; organ wyraził pogląd, że przedmiotem wniosku nie jest informacja, podlegająca udostępnieniu, - do dnia złożenia skargi (datowana [...] kwietnia 2024 r.) nie udostępniono Wnioskodawcy żądanej informacji, - przedmiotem złożonego wniosku jest informacja, podlegająca udostępnieniu; wynika to z art. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, - żądane informacje stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia; dotyczą bowiem działalności organów władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, - przedmiotem wniosku było więc uzyskanie podlegającej udostępnieniu informacji; wobec zaniechania uczynienia tego, organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie W uzasadnieniu wskazano m.in.: - w odpowiedzi na wniosek organ wysłał pismo informujące, że przekazanie aktualnej listy podmiotów, korzystających - na podstawie art. 47 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. z 2022 r. poz. 541), zwanej dalej "ustawą o Ewidencji" - z dostępu do danych, zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako "CEIDG") - Hurtowni danych CEIDG i Biznes.gov.pl - nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o informacji; wskazano przy tym, że wynikające z ustawy obowiązki dotyczą wyłącznie udostępnienia informacji, mających charakter publicznej – odnoszącej się do działalności organów władzy publicznej oraz pełniących funkcje publiczne osób, a także innych, wykonujących zadania publiczne podmiotów; ponadto zaznaczono, że ustawa o informacji nie jest środkiem, służącym uzyskaniu każdej, będącej w posiadaniu organu, informacji, - skarga nie jest zasadna, - wnioskowana informacja - przekazanie aktualnej listy podmiotów, korzystających z dostępu do danych, zawartych w Hurtowni danych CEIDG i Biznes.gov.pl, - nie stanowi publicznej w rozumieniu ustawy o informacji; zgodnie z art. 1 ust. 1 tego aktu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, wniosek odnosi się zaś do informacji, dotyczącej działalności innych przedsiębiorców i pozyskiwanych przez nich danych, dotyczących rejestru publicznego; nie stanowi to informacji o sprawach publicznych; jest to informacja o działalności innych przedsiębiorców i nie jest wytworzoną przez organ administracji - wykonującej zadania publiczne jednostce - lecz jest wiadomością o innych podmiotach - korzystających z rejestru publicznego, ustanowionego i regulowanego przepisami ustawy o Ewidencji, - co do zarzutu naruszenia art. 19 Paktu Praw Obywatelskich, przepisu tego nie naruszono; nie ma on bowiem zastosowania w sprawie; dotyczy prawa do swobodnego wyrażania opinii i obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe; w przepisie tym ogólnie sformułowano prawo obywatela m.in. do otrzymywania informacji; nie oznacza to, że prawo to będzie realizowane w sposób dowolny; każde państwo - w celu realizacji danego prawa - ustanawia normy krajowe, określające sposób jego realizacji; w polskim porządku prawnym jest to art. 61 Konstytucji RP i ustawa o informacji, - nie naruszono art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 danego aktu tryb udzielania informacji określa ustawa; regulacją, realizującą dyspozycję art. 61 ust. 4 jest ustawa o informacji; określono tam, które informacje są publicznymi, które zaś nie - oraz tryb odmowy udzielenia informacji, - nie naruszono również art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji, które regulują sposób i termin udostępnienia informacji publicznej; poinformowano bowiem Wnioskodawcę w ustawowym terminie, że żądana informacja nie stanowi publicznej. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy to uczyni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle daną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonej informacji publicznej (chodziło o dane podmiotów "korzystających z Hurtowni danych CEIDG za pośrednictwem aplikacji raportowej lub przez API"), zaś organ – z zachowaniem terminu, ustalonego art. 13 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o informacji - powiadomił go o braku możliwości rozpoznania wniosku w trybie ustawy o informacji, gdyż - wedle organu - żądana informacja nie stanowi publicznej – udostępnianej na podstawie ustawy o informacji. Spór sprowadza się do tego, czy stanowisko organu jest trafne, zaś Sąd je podziela. Wobec zreferowania szerszej, zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu - w tym, co do zarzutu naruszenia przywołanych w skardze przepisów - przytaczanie jej ponowne byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Wypada jedynie reasumując dodać, że – co trafnie zauważa organ - prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych nie ma charakteru nieograniczonego, co nie uchybia także regułom stanowionym aktami wyższego rzędu, jak umowa międzynarodowa - tu powoływany Pakt Praw Obywatelskich. Wedle przyjętych przez krajowego prawodawcę koncepcji, informację publiczną stanowią - w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o informacji - generalnie dane o działaniach władz publicznych (i ich funkcjonariuszy), w tym w sferze wydatkowania środków publicznych. Udostępnianą informacją publiczną nie są jednak wszelkie dane, pozostające w dyspozycji organów władzy publicznej - gdy wykraczają poza wskazany wcześniej zakres. Kształtując ramy prawa dostępu do informacji publicznej trzeba je bowiem racjonalnie równoważyć z - wyrażaną także na szczeblu szeregu umów międzynarodowych - potrzebą ochrony prywatności osób. Dotyczy to także tych, pozostających w jakichkolwiek relacjach z organami władzy publicznej, czy innymi wykonującymi zadania w tym zakresie podmiotami, gdy informacje nie wiążą się bezpośrednio z realizacją zadań państwa i nie służą zapewnieniu transparentności ich wykonywania. W tym kontekście informacje, obejmujące same dane podmiotów, korzystających w istocie z sui generis rodzaju usługi, świadczonej - w myśl art. 47 ust. 1 ustawy o Ewidencji – nieodpłatnie przez podmiot publicznoprawny - chodzi o dostęp do Hurtowni danych CEIDG - nie stanowi informacji o wykonywaniu zdań publicznych, w myśl art. 4 ust. 1 zd. wstępne ustawy o informacji, lecz dotyczy wyłącznie interesów podmiotów trzecich, co do realizowanych przez nie działań. Informacją publiczną może być wprawdzie przykładowo zakres udostępnianych określonym kanałem usług - w tym, co do ogólnej ilości użytkowników, bądź indywidulanych warunków udostępnienia - lecz nie wiadomości ogólnie ich identyfikujące, jak dane kontaktowe. Żądana informacja nie pozostaje bowiem w związku z wykonywaniem zadań publicznych przez organ państwa. Dotyczy natomiast indywidualnej aktywności i zakresu działania osób (podmiotów) trzecich - tu korzystających z publicznych zasobów danych. Nie stanowią informacji publicznej wiadomości o korzystających z usług publicznych osobach (podmiotach), poza przypadkami, gdy dotyczy to warunków świadczenia usługi, gdy są one zróżnicowane - w tym ewentualnych, zindywidualizowanych zasad ponoszenia kosztów, co nie dotyczy danego przypadku. W takim jedynie aspekcie można się dopatrzeć bezpośredniego związku informacji o usługobiorcach z wykonywaniem zadania publicznego, w tym problematyki gospodarowania mieniem publicznym, co warunkuje uznanie, że wiadomość dotyczy spraw publicznych nie zaś indywidualnej sytuacji osoby trzeciej – której dane są wyłącznie w posiadaniu organu władzy publicznej. W skardze nie wywodzono nawet, aby taki przypadek miał miejsce. Błędnie bowiem przyjęto, jakoby wszelkie - pozostające w dyspozycji organów władzy publicznej - dane podlegały udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o informacji. Organ nie pozostawał więc w bezczynności. Wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - poinformowano Wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi publicznej. Uczyniono więc zadość powinności udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wynika to z samej ustawy o informacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.