II SAB/Wa 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Rady Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę – M. Z. w dniu 1 kwietnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, iż we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., skierowanego do Rady Miasta [...], która w dniu [...] grudnia 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] o ustaleniu wynagrodzenia Burmistrzowi [...], chodziło o przedstawienie osiągnięć i sukcesów Burmistrza J. W., które były podstawą przyznania mu wynagrodzenia w maksymalnej wysokości dopuszczalnej przepisami prawa. Do dnia wniesienia skargi zainteresowanemu nie udostępniono wnioskowanych dokumentów, choć "dokumenty przedstawione, dyskutowane, projekty uchwał Rady Miasta [...] są jawne i licznie dostępne". Wnioskodawcy nie udostępniono oryginałów wniosku o ustalenie wynagrodzenia dla Burmistrza J. W. w nowej kadencji od momentu jego zaprzysiężenia (kto ten wniosek złożył, jak uzasadnił, kto przygotował projekt uchwały w tej sprawie, jak ją uzasadnił i przedstawił na posiedzeniu Rady Miasta [...]). Z punktu widzenia skarżącego, istotne było uzasadnienie przedmiotowego wniosku w zakresie formalno-prawnym, a przede wszystkim merytorycznym wobec krytycznych, publicznych wypowiedzi, publikacji prasowych. Skarżący podkreślił, iż nie uzyskał odpowiedzi na swój wniosek, natomiast odpowiedź udzielona przez Burmistrza [...] pismem z dnia 24 lutego 2014 r. obowiązku informacyjnego nie realizuje, albowiem Burmistrz wypowiada się we własnej sprawie. Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o zwrot koszt postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosków zawartych w piśmie procesowym Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż pismem z dnia [...] lutego 2014 r. M.Z. zwrócił się o: 1) podanie uzasadnienia merytorycznego podjęcia decyzji w formie uchwały, na podstawie której Radni przyznali Burmistrzowi maksymalną stawkę wynagrodzenia, 2) udostępnienie informacji publicznej w zakresie "przedstawienia sukcesów i osiągnięć kandydata na burmistrza". W odpowiedzi na powyższy wniosek Wiceprzewodniczący Rady Miasta [...] (pismem z dnia 17 lutego 2014 r.) poinformował skarżącego, iż "ustalenie wynagrodzenia Burmistrza wynika z ustawowej kompetencji Rady Miasta w oparciu o art. 18 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., a o przesłanki głosowania w tej sprawie należy pytać poszczególnych Radnych". Burmistrz wyjaśnił, iż Rada Miasta [...] jest organem kolegialnym składającym się z 15 radnych. Każdy z radnych indywidualnie podejmuje decyzję w głosowaniu, kierując się m.in. własnymi przekonaniami oraz dobrem wspólnoty samorządowej, które jednak każdy może postrzegać w inny sposób. Jeśli więc Rada Miasta uchwaliła wynagrodzenie Burmistrza w określonej wysokości, to oznacza, że Rada de facto uznała, że jest ono zasadne. Nadto organ wskazał, iż w dniu 24 lutego 2014 r. E.G.— p.o. Kierownika Biura Rady Miasta, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...](upoważnienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]) poinformowała skarżącego, że informacja przedstawiająca "dodatkowe sukcesy i osiągnięcia kandydata na Burmistrza" nie stanowi informacji publicznej w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie istnieje i nie jest obiektywnie możliwy do stworzenia katalog "dodatkowych sukcesów i osiągnięć kandydata na Burmistrza". Każdy bowiem inaczej może kwalifikować poszczególne działania danej osoby. W świetle powyższego organ przyjął, że skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek. Nie można zatem mówić o bezczynności organów Miasta [...], co czyni żądania zawarte w skardze całkowicie bezzasadnymi, zwłaszcza że wyjaśnień odnośnie przyznania wynagrodzenia Burmistrzowi nie udzielił Burmistrz, lecz Wiceprzewodniczący Rady Miasta, co świadczy o tym, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest i nie chce być "sędzią we własnej sprawie". Udostępnianie informacji publicznej przez Burmistrza Miasta [...] jest uzasadnione konstrukcją przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz kolegialnością Rady. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zaś Rada Miasta jako organ kolegialny, nie ma możliwości wydania decyzji. Ponadto zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot będący w jej posiadaniu. Rada Miasta składająca się z 15 osób nie jest w posiadaniu informacji: każdy z radnych osobno jest w posiadaniu pewnej ilości informacji, co nie oznacza, że informacje, w których posiadaniu są radni, stanowią wprost sumę informacji posiadanej przez Radę in gremio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Zatem, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów, a więc powinna być informacją już istniejącą. Skarżący domagał się natomiast w swym wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. informacji nieistniejącej w znaczeniu materialnym: "przedstawienia sukcesów i osiągnięć kandydata na burmistrza". Skarżący zażądał zatem przedstawienia subiektywnej oceny dokonań osoby piastującej określoną funkcję w zakresie realizacji pewnych zadań i dokonań, która w zależności od osoby dokonującej tej oceny będzie zakwalifikowana jako sukces lub porażka. Podkreślić należy, iż skarżący w swym wniosku nie pytał o konkretne wymierne efekty działań, stopień realizacji określonych projektów, planów, harmonogramów, których przedstawienie i analiza (np. dokumentacji projektowej, wykonawczej, kontrolnej, sprawozdawczej) dopiero mogły stanowić materiał źródłowy do formowania ocen, będących w kręgu zainteresowania wnioskodawcy. Tak zakreślony materiał źródłowy posiada walor informacji publicznej. Natomiast takiego waloru nie posiada już sama ocena dokonywana w ramach kwalifikacji: sukces lub jego brak. W świetle powyższego nie można skarżącemu organowi czynić zarzutu, iż nie udostępnił wnioskodawcy informacji, która nie ma postaci materialnej, a przez to nie jest informacją publiczną. W takiej sytuacji wystarczy powiadomić wnioskodawcę na piśmie, iż żądana przez niego informacja nie posiada waloru informacji publicznej, co w analizowanym przypadku nastąpiło w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Tylko bowiem udostępnienie informacji posiadającej walor informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ww. ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi mówiący o pozostawaniu Rady Miasta [...]w bezczynności co do tej części wniosku, który dotyczy podania uzasadnienia merytorycznego podjęcia decyzji w formie uchwały, na której radni przyznali Burmistrzowi [...] maksymalną stawkę wynagrodzenia. Uzasadnienie merytoryczne podjętej uchwały znajduje się w jej uzasadnieniu. Natomiast, jak potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r., treść uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wraz z jej uzasadnieniem znajduje się Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast motywy, którymi kierowali się poszczególni radni, podejmując głosowanie za przyjęciem przedmiotowej uchwały, wymykają się ze sfery materialnej informacji, o czym była mowa powyżej. W tym miejscu podkreślić należy, iż intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to w sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Stąd też – co do zasady – przewidziano udostępnianie informacji publicznej poprzez ogłaszanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy), w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (art. 11 pkt 1 tej ustawy), bądź przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2 powołanej ustawy). Zatem regułą jest, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany. W sytuacji braku określonej informacji w przestrzeni publicznej, w tym również w BIP, jej udostępnienie – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy – następuje na wniosek, zaś w myśl art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro ww. uchwała wraz z uzasadnieniem została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], to skarżący mógł się zapoznać z uzasadnieniem "podjęcia decyzji w formie uchwały" wprost ze strony internetowej BIP. To z kolei, w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwalnia organ z obowiązku udzielania tej informacji na wniosek. Wprawdzie skarżący w skardze wskazał, iż nie otrzymał wniosku o ustalenie wynagrodzenia Burmistrzowi, projektu uchwały i informacji o osobie przygotowującej ten projekt i przedstawiającej projekt na posiedzeniu sesji Rady, lecz to żądanie nie zostało wyartykułowane we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zatem już w skardze do Sądu skarżący zmienił przedmiot żądania z "uzasadnienia merytorycznego podjęcia decyzji w formie uchwały", a więc uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, na rzecz udostępnienia projektu uchwały i protokołu z posiedzenia sesji Rady i informacji o osobach sporządzających i przedstawiających ten projekt. Są to dwa różne przedmiotowo żądania. Wobec tego nie można organu obarczać winą za niezrealizowanie intencji skarżącego, niewyartykułowanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższych względów nie sposób uznać zasadności skargi M. Z. , a zatem i uwzględnić wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.