II SAB/Wa 291/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza R. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A.Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej kopii posiadanego aktualnego wykazu gospodarstw rolnych z terenu wszystkich sołectw oraz z terenu miasta R., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w części dotyczącej wskazania numerów polis obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej gospodarstw rolnych, 4. zasądza od Burmistrza R. na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. Z. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną zwrócił się do Burmistrza R., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii posiadanego aktualnego wykazu gospodarstw rolnych z terenu wszystkich sołectw oraz z terenu miasta R. z pominięciem danych chronionych prawem w połączeniu z numerami polisy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej gospodarstwa rolnego oraz o przesłanie kopii protokołów z kontroli wykonania obowiązku tego ubezpieczenia, ewentualnie kopii pism wysyłanych do UFG przy stwierdzeniu braku posiadania wymaganego ubezpieczenia. W odpowiedzi na powyższe organ w załączeniu do pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], przesłał skarżącemu kopie sprawozdań z zakresu kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC rolników dla miejscowości A., S., B., N., R., W., C. i R. Jednocześnie poinformowano, że nie wysłano pism do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z powodu braku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spełnienia obowiązku ubezpieczenia. Jednocześnie Burmistrz R. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmówił udostępnienia skarżącemu aktualnego wykazu gospodarstw rolnych z terenu wszystkich sołectw oraz z terenu miasta R. zawierających numery polis obowiązkowego ubezpieczenia rolników.  Po odwołaniu się skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr pisma [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. organ poinformował skarżącego, że aktualny wykaz gospodarstw rolnych z terenu wszystkich sołectw oraz z terenu miasta R. zawiera numery polis oraz adresy mogące zidentyfikować osoby fizyczne, które zawarły obowiązkowe ubezpieczenie. Dane zawarte w wykazie zawierają dane osobowe osób fizycznych (podatników podatku rolnego) i nie stanowią informacji publicznej, nawet jeśli część z nich zawarto w dokumentach urzędowych, zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2016 r., na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., skarżący A. Z. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w ustawowym terminie i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wskazanego wyżej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – sprecyzował, że po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym uchyloną decyzją w terminie 14 dni, lecz pomimo upływu ponad miesiąca od dnia otrzymania decyzji organu drugiej instancji, Burmistrz R. nie rozpoznał wniosku w zakresie informacji, co do której orzeczono w decyzji i co powoduje, że pozostaje on w chwili obecnej w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że udzielił skarżącemu żądanej informacji za pismem z dnia [...] maja 2016 r. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. podtrzymał zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej kopii posiadanego aktualnego wykazu gospodarstw rolnych z terenu wszystkich sołectw oraz z terenu miasta R. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Burmistrz R. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej kopii posiadanego aktualnego wykazu gospodarstw rolnych z terenu wszystkich sołectw oraz z terenu miasta R. spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy ona treści dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej. wszak wykazy te są prowadzone w formie elektronicznej celem usprawnienia pracy mającej na celu kontrole ubezpieczeń wynikających z obowiązujących, o czym poinformowano skarżącego, wprawdzie w innej sprawie, w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Natomiast mając na uwadze ochronę prywatności, można było zanonimizować dane pozwalające na identyfikację osób fizycznych, co też uczyniono w załączeniu do powyższego pisma. Nieudostępnienie zaś żądanej informacji publicznej bezspornie zaś świadczy o bezczynności organu. W tej sytuacji Sąd uznał, że Burmistrz R. pozostaje w bezczynności i dlatego w zakresie wniosku A. Z. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzić również należy, że bezczynność Burmistrza R. nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego, bowiem wynikała raczej z nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu skarżącego. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego w części dotyczącej numerów polis obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej gospodarstw rolnych i stąd też, w tym zakresie, oddalić skargę. Z tego mianowicie powodu, że żądanie skarżącego w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie odnosi się do sprawy publicznej, lecz do konkretnych, indywidualnych spraw rolników. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) oraz § 1a w zw. z art. 132 i art. 151, a w sprawie kosztów art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.