II SAB/Wa 293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spraw.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego W.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. W. S. zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie kopii oświadczenia Wójta Gminy [...] o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wodociągu w M. na ul. [...] gm. [...], w sprawie którego wydano decyzję nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, w postaci podpisu złożonego przez wnioskodawcę, organ w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję odmawiającą uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Rozpoznając sprawę, wskutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję. Akta sprawy wpłynęły do organu [...] lutego 2014 r., a pismem z [...] marca 2014 r. organ wyjaśnił stronie, że sporne oświadczenie Wójta jest częścią akt sprawy administracyjnej i nie podlega udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo wzglądu do akt sprawy mają tylko strony, w trybie przepisów K.p.a. Organ wskazał również, iż, w jego ocenie, żądana informacja nie jest informacją publiczną. W powyższych okolicznościach strona wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu, powołując się m.in. na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym informacją publiczną jest całość akt administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w piśmie wystosowanym do strony w dniu [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przed przejściem do rozważań natury merytorycznej należało odnieść się do oceny tego, czy Starosta [...] jest organem zobowiązanym, w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępniania. Rozpoznając sprawę toczącą się na kanwie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd przede wszystkim ustala istnienie powyższej podmiotowości organu w oparciu o przepisy tej ustawy. Zdaniem tutejszego Sądu, w świetle zapisów art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określających bardzo szeroki krąg podmiotów podlegających regulacjom niniejszej ustawy, organ w niniejszej sprawie został właściwie oznaczony i może występować w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Przechodząc do meritum sprawy, jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy informacja objęta żądaniem strony nosi cechy informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną. Omawiana materia była już wielokrotnie badana przez sądy administracyjne, które wypracowały w omawianym zakresie wiążącą wykładnię prawa. Przykładem takiego orzecznictwa jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2013 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 953/13, w którym stwierdzono, że: "akta spraw administracyjnych – z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną – stanowią informację publiczną". Z powyższym wyrokiem tutejszy Sąd w pełni się zaś zgadza i tezy w nim zawarte traktuje jak własne. Za nietrafne należało też uznać twierdzenia organu, iż części składowe akt administracyjnych nie podlegają udostępnieniu w trybie omawianej ustawy, a jedynie w trybie przepisów K.p.a. Należy bowiem dokonać rozróżnienia obydwu ww. sytuacji. Tryb dostępu do akt sprawy dla stron danego postępowania administracyjnego jest istotnie uregulowany przepisami K.p.a. To jednakże nie wyklucza możliwości dostępu do tych akt dla innych osób (oprócz stron danego postępowania administracyjnego). Takie inne osoby, mają zaś ten dostęp zagwarantowany dzięki unormowaniom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi więc do konkluzji, iż organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze. Nie udzielił bowiem informacji w zakresie pytania zawartego we wniosku strony wszczynającym niniejszą sprawę, mimo iż materia wniosku stanowi informację publiczną. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, iż organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą odpowiedzi na wniosek i datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie organu nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania normy § 2 ww. przepisu.