II SAB/Wa 293/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Janusz Walawski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. (dalej: wnioskodawca lub skarżący), w formie elektronicznej, w dniu [...] lutego 2016 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: Inspektor) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych, jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Inspektora w ramach posiadanych kompetencji. Inspektor w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na to, że żądane informacje zawierają dane wrażliwe, wymagające anonimizacji, ich przygotowanie jest czasochłonne i będzie możliwe po godzinach pracy pracowników, a koszt udostępnienia wyniesie 5800,15 zł. Termin do uiszczenia tej kwoty Inspektor ustalił na 7 dni i pouczył, że w przypadku jej nie uiszczenia, będzie ona przedmiotem roszczenia do wnioskodawcy. Następnie pismem z dnia [...] marca 2016 r., powołując się na treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] lutego 2016 r. zostanie udzielona w terminie do [...] maja 2016 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. podał, że udostępnienie informacji publicznej jest bezpłatne, tym samym zakwestionował opłatę w całości. W dniu [...] maja 2016 r. do Inspektora wpłynęła skarga A. Z. na bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku w ustawowym terminie i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Inspektor w odpowiedzi na skargę wskazał na trudności w rozpatrzeniu w wniosku skarżącego w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które wynikały głównie z zakresu realizowanych przez organ innych zadań ustawowych i ograniczeń organu w tym zakresie związanych z ilością zatrudnionych pracowników. Jednocześnie organ podał, że żądane przez skarżącego informacje zostały mu udostępnione w dniu [...] maja 2016 r. W tym miejscu podać należy, że w dniu [...] listopada 2016 r. w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało złożone pismo procesowe pełnomocnika skarżącego (pełnomocnictwo załączone), w którym wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzenie postępowania sądowo - administracyjnego w niniejszej sprawie 3. zasadzenie od organu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawe, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej lub innych podmiotu wymienionych w art. 4 u.d.i.p. przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli podmiot obowiązany nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu obowiązanego), należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. jest informacją publiczną oraz to, że wniosek został skierowany do podmiotu obowiązanego. Kwestią sporną jest termin jej udostępnienia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oczywiste jest spełnienie przez wniosek skarżącego warunków podmiotowych i przedmiotowych stanowiących o jego zakwalifikowaniu, jako mieszczącego się w granicach zakreślonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za takim zakwalifikowaniem przemawia skierowanie go do podmiotu mieszczącego się w ramach art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądana informacja mieści się granicach zakreślonych w art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji następuje bez względnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ani też w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Termin ten w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany, ponieważ wniosek wpłynął [...] lutego 2016 r., stąd tez opóźnienie w jego realizacji nie mogło być dłuższe niż do [...] kwietnia 2016 r., a organ wyznaczył termin do [...] maja 2016 r. Dodać jednak należy, że Inspektor udostępnił skarżącemu żądaną informację do wyznaczonego przez siebie terminu. Nadto wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r., które wpłynęło do Sądu w dniu [...] listopada 2016 r., bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okoliczności sprawy nie stanowiły podstawy do przyjęcia takiej oceny, zwłaszcza wobec faktu, że od dnia złożenia przedmiotowego wniosku nie upłynęło nawet 3 miesiące. Skoro przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia wniosku skarżących, określonego w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy nie było znaczne, to taka bezczynność nie kwalifikowała się do tego, aby można było rozpatrywać ją w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia adwokata i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2016 r. w istocie przyłączył się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w skardze, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Jak też, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie § 2 art. 207 wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a, z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy.