II SAB/Wa 293/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu przy prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania, sformułowanego w piśmie z [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie do załatwienia wniosku, - stwierdzenie, że bezczynność przy załatwianiu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca wystąpił do organu z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161); powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. 2018, poz. 2102); wniósł o ponowne przeprowadzenie czynności materialno - technicznej, polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz zarządzenie wypłaty stanowiącej różnicę - pomiędzy kwotą naliczoną a faktycznie wypłaconą, na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej z uwzględnieniem należnych odsetek, - w odpowiedzi - pismem z [...] marca 2019 r. - otrzymał odpowiedź negatywną, - pismem z [...] marca 2019 r. Wnioskodawca skierował ponaglenie - wobec bezczynność organu, - [...] maja 2020 r. - wobec ponaglenia - otrzymał pismo o odmowie pozytywnego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - ponaglenie Wnioskodawcy wpłynęło do organu 30 marca 2020 r.; rozpatrzono je pismem z [...] kwietnia 2020 r. - wniosek z [...] listopada 2018 r. rozpoznano pismem z [...] marca 2019 r.; poinformowano Wnioskodawcę o obecnym stanie prawnym; stanowi on czasową przeszkodę w realizacji wniosku, - od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 (6 listopada 2018 r.) - wobec wyeliminowania z systemu prawnego części normy prawnej, zawartej w art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - powstała luka prawna; uniemożliwia ona ustalenie wysokości, należnego zwalnianemu ze służby policjantowi, ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, - nie ma podstaw prawnych do zastosowania w stosunku do funkcjonariuszy Policji prostego wzoru, opartego na wyliczeniu dni roboczych, rozumianego jako różnica pomiędzy dniami kalendarzowymi w danym roku kalendarzowym, a dniami wolnymi, wynikającymi z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 90); stosunek służby funkcjonariusza Policji nie jest bowiem stosunkiem pracy i ustawa o dniach wolnych od pracy nie ma zastosowania do policjantów pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby; wymienione w tej ustawie dni wolne od pracy, są dla wielu (a w zasadzie dla większości) policjantów dniami służby; z kolei dni tzw. robocze (a zatem inne niż wymienione w powołanej ustawie) są w takich przypadkach dniami wolnymi od służby; powyższe ma zasadniczy wpływ na wysokość przedmiotowego ekwiwalentu; jego wartość byłaby uzależniona przede wszystkim od grafiku służby oraz rozkładu czasu służby, - tym samym - do czasu wprowadzenia przepisów ustawowych w tym zakresie - nie można wyliczyć ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, który mógłby być należny funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby w Policji, - po wejściu w życie stosownych przepisów, wniosek zostanie rozpatrzony bez konieczności podejmowania jakichkolwiek dodatkowych kroków; poinformowano o tym Wnioskodawcę w piśmie z [...] marca 2019 r., - reasumując sprawa Wnioskodawcy jest w toku; organ - mając na uwadze jego żądania - oczekuje na wydanie stosownych przepisów, warunkujących możliwość rozpatrzenia wniosku; takie postępowanie jest trafne także ze względu na interes Wnioskodawcy; gdyby bowiem organ - w aktualnym stanie prawnym, przy istniejącej luce prawnej - merytorycznie rozpatrzył zgłoszone żądanie, byłby zmuszony wydać decyzję odmawiającą wypłaty wyrównania wypłaconego ekwiwalentu; rodziłoby to negatywne skutki materialne na przyszłość (np. stan rzeczy osądzonej), - organ (jak i pozostałe organy Policji) jest zobowiązany przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu; zgodnie z nią organ może czynić tylko tyle ile pozwalają mu obowiązujące przepisy prawa; tym samym organ nie może podejmować czynności wyłącznie w oparciu o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zastępując władzę ustawodawczą i ustalić wysokość mnożnika, przysługującego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu; organ (i pozostałe organy Policji) jest zobowiązane także do zachowania zasad dyscypliny finansów publicznych; wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (jego wyrównania) w oparciu o wyinterpretowaną samodzielnie przez organ wysokość mnożnika, mogłoby stanowić wydatek ze środków publicznych z naruszeniem przepisów i stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub prowadził wprawdzie postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] marca 2020 r. – rozpatrzone zresztą pismem z [...] kwietnia 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W rozpatrywanej sprawie bezsporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne - wobec złożenie konkretnego wniosku - datowanego [...] listopada 2018 r., gdzie żądano przeliczenia i wypłaty dodatkowego ekwiwalentu za urlop - organ administracji udzielił odpowiedzi - pismem z [...] marca 2019 r.. Wskazywano przy tym (analogicznie organ odwoławczy), że nie ma podstaw prawnych dla wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż ustalona dotychczas (stosowna ocena skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Stanowisko organu jest jednak błędne w kontekście meritum danej sprawy sądowoadministracyjnej, zainicjowanej skargą Wnioskodawcy. Sprowadza się ona do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2018 r.. W kwestii odmowy wypłaty dodatkowego świadczenia za niewykorzystany urlop organ - zgodnie z zasadą określoną art. 104 § 1 K.p.a. - powinien orzec w drodze decyzji. O ile bowiem regulujący dane kwestie akt - ustawa o Policji - nie zawiera innych zasad szczegółowych, do załatwienia spraw administracyjnych stosuje się reguły ogólne – określone Kodeksem, zgodnie z zasadą wyrażoną w jego art. 1 pkt 1. Poza granicami danej sprawy, zainicjowanej skargą Wnioskodawcy do sądu administracyjnego, pozostaje na tym etapie kwestia, czy - w tym przypadku wobec skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego - żądania Wnioskodawcy mogą zostać zrealizowane. W razie stanowiska organu o występowaniu przesłanek negatywnych był on zobligowany do wydania stosownego orzeczenia w sprawie. Po wyczerpaniu właściwych środków prawnych mogłoby zostać ono natomiast zaskarżone do sądu administracyjnego. Prawidłowość stanowisko organu mogłaby zostać wówczas zbadana. Nie wydając rozstrzygnięcia (decyzji) organ zamknął Wnioskodawcy możliwość rzeczywistej kontroli zasadności jego roszczeń. Kwestia, czy mogą zostać one obecnie zaspokojone, wykracza bowiem poza granice sprawy w przedmiocie bezczynności organu. Był on obowiązany wydać stosowne rozstrzygnięcie, co do meritum. Nie sposób podzielić stanowiska organu, jakoby brak wydania orzeczenia wobec wniosku był działaniem w interesie Wnioskodawcy, gdyż ewentualne negatywne rozpoznanie jego sprawy mogłoby zamknąć mu drogę dochodzenia roszczeń w przyszłości (powaga rzeczy osądzonej). Orzeczenie administracyjne w danym przedmiocie dotyczące Wnioskodawcy, lecz wydane wobec określonych uwarunkowań prawnych, nie może w przyszłości stanowić przeszkody dla realizacji jego roszczeń o wypłatę wyrównania ekwiwalentu, jeżeli ramy normatywne ulegną zmianie. Nota bene, w judykaturze prezentowany jest stanowisko, że luka w regulacji, w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, nie może stanowić przesłanki negatywnej dla rozpatrzenie żądania. Wykracza to jednak poza granice tej sprawy. W takiej sytuacji - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie budzi wątpliwości, że - wobec przekroczenia terminów zakreślonych art. 35 § 3 K.p.a. - organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku. Sąd zobowiązał go więc do rozpatrzenie sprawy w stosownym terminie. Sąd oceniał także, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne w tym kontekście, że organ - nie wydając rozstrzygnięcia - nie dążył do uniemożliwienie Wnioskodawcy skorzystanie z uprawnień, gdy chodzi o realizacja roszczeń za niewykorzystany urlop. Brak ku odmiennym wnioskom podstaw wobec treści stanowiska organu. Pozostawał w przekonaniu, że nie jest to możliwe - o czym poinformował zresztą Wnioskodawcę pismem. Wobec takich uwarunkowań sprawy, nie sposób organowi administracji przepisać procedowanie z rażącym naruszeniem prawa, choć jego stanowisko nie było trafne - z powodów wskazanych wyżej. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5