II SAB/Wa 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa w przedmiocie wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) zobowiązuje Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa do udzielenia informacji publicznej żądanej pismem R. C. z dnia 8 lipca 2011 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa na rzecz R. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 lipca 2011 r. R. C., wskazując na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zażądał od Narodowego Instytutu Dziedzictwa udostępnienia danych dotyczących wykształcenia A. D., pracownika jednostki terenowej dawnego Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków – obecnie Instytutu, to jest podania posiadanych przez nią tytułów lub stopni naukowych, podania, jakie jednostki tytuły te lub stopnie przyznały, a także o podanie ukończonych przez nią kierunków studiów wyższych. Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa odmówił udzielenia informacji, wskazując, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (pismo z dnia [...] lipca 2011 r.). W dniu 26 lipca 2011 r. R. C. wniósł skargę na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej. Żądał od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązania organu do udzielenia przedmiotowej informacji; stwierdzenia, że bezczynność w jej udzieleniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi oraz w późniejszym piśmie procesowym wskazywał na wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek organu udzielenia żądanej informacji, do czego organ jest wprost zobowiązany przez powyższą ustawę. Wskazywał także, iż domaga się ujawnienia danych w zakresie wykształcenia pracownika, który wydaje opinie, stanowiące następnie podstawę do wydawania stosownych decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z tego też względu dane o wykształceniu tego pracownika potrzebne są do określenia prawidłowości takiej opinii. Do skargi R. C. dołączył kserokopię opinii wydanej przez A. D. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Argumentował, iż nie jest organem państwowym i dlatego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć do Instytutu zastosowania oraz podtrzymywał w całości twierdzenie, iż żądane dane o wykształceniu pracownika nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5), w szczególności organy władzy publicznej. Błędne jest stanowisko Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa o braku zastosowania do Instytutu (wcześniej do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z analizy § 1 oraz § 3 - 4a (Rozdział II - Cele i zadania) statutu Narodowego Instytutu Dziedzictwa, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 32 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany nazwy i zakresu działania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (Dz. Urz. MKiDN z 2011 r. Nr 4, poz. 34), oraz z treści § 2 powyższego zarządzenia, a także z analizy wcześniejszego zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to jest zarządzenia nr 28 z dnia 3 października 2006 r. w sprawie połączenia instytucji kultury – Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków i Ośrodka Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego oraz utworzenia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (Dz. Urz. MKiDN Nr 6, poz. 50) wyraźnie wynika status Instytutu, jak i Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków i Ośrodka Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego jako państwowej jednostki kultury i, co jest tu najważniejsze, z celu działania zarówno Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, jak i obecnego Narodowego Instytutu Dziedzictwa, dotyczącego wyszczególnionych działań z zakresu ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, wyraźnie wynika wykonywanie przez powyższe podmioty zadań publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5). Tak więc organ wypełnia niezależnie od siebie co najmniej dwie ustawowe przesłanki obowiązujące go do udostępniania informacji publicznej, to jest zarówno określone w treści art. 4 ust. 1 pkt 1, jak i w treści art. 4 ust. 1 pkt 5) przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych zasadach. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądane przez skarżącego w piśmie z dnia 8 lipca 2011 r. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dotyczą bowiem informacji o wykształceniu nie szeregowego pracownika, ale wykwalifikowanego specjalisty, wydającego istotne dla kultury narodowej i dziedzictwa opinie na użytek stosownych postępowań administracyjnych prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Opinie te stanowią podstawę dla wydania przez Ministra decyzji. Zatem taki pracownik posiada namiastkę imperium, albowiem jego opinia, wydana w danej sprawie, kształtuje w znacznej mierze decyzję Ministra. Zatem istotne jest czy pracownik taki jest specjalistą w danej dziedzinie, w której wydaje opinie. Inaczej czy może być uznawany za autorytet w tym zakresie. Aby dokonać takich ocen, weryfikujących wagę danej opinii, niezbędne jest posiadanie szczegółowych danych o wykształceniu twórcy opinii, właśnie takich danych, o których ujawnienie wnosi skarżący w piśmie z dnia 8 lipca 2011 r. A zatem dane o wykształceniu pracownika wydającego opinie stanowią informację publiczną w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy. Wskazać tu należy, iż mimo, że pracownik wydający specjalistyczne opinie na użytek spraw publicznych nie jest ściśle funkcjonariuszem państwowym (w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego), to jednak z uwagi na charakter swojej pracy, tu przede wszystkim wydawanie opinii dla spraw publicznych, dane dotyczące jego wykształcenia stanowią informację publiczną, albowiem są niewątpliwie ważne dla oceny stopnia prawidłowości danej opinii. Problematyka zagadnienia, czy dane o wykształceniu pracownika stanowią informację publiczną, była już rozpatrywana przed sądami administracyjnymi (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 528/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SAB/Lu 74/05 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 893/07). Tezy wyrażone w powyższych orzeczeniach potwierdzają zasadność powziętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego też Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa, po otrzymaniu wniosku R. C., powinien albo żądane przez skarżącego dane udostępnić, albo wydać stosowną decyzję o odmowie ich udostępnienia, zgodnie z treścią art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując w tej decyzji przyczyny uniemożliwiające udostępnienia. Skoro organ nie dokonał powyższego, to trafne jest twierdzenie skarżącego, iż pozostawał on w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 lipca 2011 r. Jednakże nie można się zgodzić z twierdzeniami skargi, że wskazana wyżej bezczynność miała szczególnie rażący charakter. Podkreślić tu należy, iż Dyrektor Narodowego Instytutu Dziedzictwa niezwłocznie przedstawił zainteresowanemu swoje stanowisko w przedmiocie wniosku z dnia 8 lipca 2011 r., zatem nie był w bezczynności kwalifikowanej, zaś błąd organu polegał jedynie na wadliwym rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też przyczyn w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezasadne było ukaranie organu grzywną. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.