II SAB/Wa 299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. D. S. (dalej zwany "Skarżącym") we wniosku z [...] października 2022r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem") o: 1) przesłanie wszystkich zleceń dla firmy [...] [...] [...] ul. [...] (zwane dalej "Laboratorium"); 2) podanie kwot jakie Urząd Gminy zapłacił Laboratorium; 3) załączenie badań odnośnie drogi gminnej w m. [...] zadanie wykonywane przez [...] SA. [...] Skarżący, podając adres email, zwrócił się o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną oraz wskazał, że wnosi o udostępnienie informacji w sprawie dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego w trybie podstawowym bez negocjacji "na zadanie pn. "[...]" [...], 2. Skarżący w piśmie z 21 kwietnia 2023r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] – 24 kwietnia 2023r.) wniósł skargę na bezczynność Wójta w ww. zakresie, wnosząc o zobowiązanie Wójta do udzielenia odpowiedzi na pismo z [...] października 2022r. Skarżący w związku z tym zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r. poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej; - art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, nakłada na organ odmawiający obowiązek wydania stosownej decyzji, czego w sprawie, nie uczyniono. Zdaniem Skarżącego informacją publiczną jest wszelki przejaw działalności organów publicznych, poparty, bądź nie konkretnym rezultatem i na każdym jego etapie, obywatel ma prawo wglądu w obecny kształt działań. Zasada legalizmu, opisana w art. 7 Konstytucji RP, nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Tym samym, organ administracji publicznej, ma obowiązek udzielenia informacji publicznej na wniosek w ciągu 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku zaś odmowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2013r. sygn. II SAB/Wa 351/12). Wójt nie udzielił odpowiedzi na pisma ani nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji z podaniem przyczyny odmowy, dlatego też, jego zdaniem, działanie takie należy potraktować jako bezczynność organu i określony przepisami ustawy upływ czasu, co w pełni uzasadnia wniesienie skargi. Wójt nie udzielił odpowiedzi ani nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji z podaniem przyczyny odmowy, dlatego też działanie takie należy potraktować jako bezczynność organu i określony przepisami ustawy upływ czasu, co w pełni uzasadnia wniesienie skargi. 3. Wójt w odpowiedzi z [...] kwietnia 2024r. na ww. wniosek z [...] października 2022r. przesłał Skarżącemu kopię zamówienia nr [...] z [...] lipca 2022r. oraz wskazał, że zlecenie na wykonanie odwiertów w warstwach masy min-bitum. wraz z badaniami laboratoryjnymi – na drodze gminnej [...] zlecono ustnie (pytanie 1 wniosku). Wójt, odpowiadając na pytanie 2 wniosku wskazał: 17.220 zł – zlecenie nr [...]; 3099,60 zł – zlecenie ustne, natomiast w zakresie pytania 3 ww. wniosku przekazał w załączeniu badania. 4. Wójt w odpowiedzi na skargę z 8 maja 2023r. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał w wątpliwość interes prawny Skarżącego, który jest właścicielem "[...]", którego adres siedziby jest inny niż adres Skarżącego wskazany w skardze. Lakoniczne stwierdzenie, że Skarżący jest właścicielem ww. portalu internetowego bez dowodów na tę okoliczność, jest niewystarczające do uznania, że Skarżący zadał ww. pytania i nie uzyskał na nie odpowiedzi. Już z tego powodu skargę należało oddalić w całości. Zdaniem Wójta brak jest także merytorycznych podstaw do uwzględnienia skargi. Gmina wykonała bowiem inwestycję na 7 drogach gminnych w postaci ułożenia warstwy bitumicznej, a w celu sprawdzenia jakości wykonanych robót zleciła Laboratorium wykonanie ekspertyzy dotyczącej tych robót (odwierty i badania warstwy bitumicznej ułożonej na drogach – zlecenie z [...] lipca 2022r. nr [...]). Laboratorium wykonało stosowne badania i przekazało Gminie [...] (zwana dalej "Gminą") ekspertyzę z [...] lipca 2022r. (7 kompletów raportów z badań próbek pobranych z 7 odcinków dróg gminnych). Dodatkowo były pracownik Urzędu Gminy samowolnie, bez konsultacji z przełożonym, nie posiadając umocowania do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w przedmiotowym zakresie, najprawdopodobniej ustnie, poprosił Laboratorium o opinię - interpretację wyników badań wskazanych w ekspertyzie. Laboratorium przedłożyło Gminie opinię z [...] lipca 2022r. (interpretację wyników) na temat wykonanych badań, w kontekście zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2017r. - Instrukcji [...] - Oceny Jakości na Drogach Krajowych. Opinia ta, jako dokument niezamówiony i nie opłacony przez Gminę (była to samowolna inicjatywa byłego pracownika Urzędu) jako dokument odnoszący się w treści do standardów dróg krajowych i autostrad, nie została wykorzystana przez Wójta w żadnym stopniu w odniesieniu do oceny jakości robót wykonanych na drogach gminnych, które, zgodnie prawem, mają niższy standard jakości niż drogi krajowe. Opinia ta nie była i nie jest wykorzystana na żadnym etapie realizacji zadań publicznych przez Wójta, nie była elementem oceny, czy procesu decyzyjnego w kwestii oceny jakości robót wykonanych na drogach gminnych, jakiekolwiek oceny robót poczynione zostały jedynie w oparciu o dokument ekspertyzy technicznej, o którym mowa w pkt 3. Zdaniem Wójta należy odróżnić ekspertyzę Laboratorium - komplet raportów technicznych z analizy i badań próbek pobranych z dróg gminnych, od opinii Laboratorium, będącej autorską interpretacją tych wyników badań. To dwa odrębne dokumenty (komplety dokumentów w przypadku raportów z badań) i zostały one przez organ odmiennie wykorzystane i w związku z tym, są też odmiennie traktowane. O ile raporty techniczne z wykonanych badań były pomocne organowi w ocenie jakości wykonanych robót drogowych, o tyle autorska opinia Laboratorium, jego własna ocena tych badań nie miała znaczenia dla organu. Laboratorium swoją ocenę oparło o Instrukcję oceny jakości na drogach krajowych, co nie ma znaczenia ani przełożenia na ocenę jakości na drogach gminnych, bo drogi te, z mocy samej ustawy, mają inną parametryzację. Wójt z tego właśnie względu nie wykorzystał opinii z [...] lipca 2022r. i nie był to element wypracowania stanowiska, oceny jakości wykonanych robót. Nie była to choćby sugestia co do dalszych, jakichkolwiek działań publicznych, czy w interesie publicznym. Opinia ta okazała się zupełnie nieprzydatna dla organu i jako taka otrzymała status jedynie dokumentu wewnętrznego, który nie był i nie jest podstawą jakichkolwiek działań organu. Gmina nie czuje się uprawniona do dysponowania tym dokumentem. Wójt podniósł też, że Skarżący w jednym z wcześniejszych wniosków domagał się udostępnienia raportów technicznych z wykonanych badań i analiz i dokumenty te organ zakwalifikował jako informację publiczną i wnioskodawcy w całości udostępnił. Wpłynęło również zapytanie o opinię W. B. z [...] lipca 2022r., a ten dokument jest jedynie dokumentem wewnętrznym, a tym samym nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dlatego organ, w formie zwykłego pisma odmówił udostępnienia tego dokumentu. Opinia nie jest dokumentem wytworzonym przez organ (jego pracowników), jest to stanowisko podmiotu zewnętrznego, które, jako niewiążące dla organu, jest jedynie pewnym stanowiskiem w ocenie inwestycji. Wójt, odnosząc się do formy odpowiedzi na wniosek Skarżącego wskazał, że decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej wydaje się, gdy dane zagadnienie w ogóle jest informacją publiczną, ale z różnych względów organ odmawia jej udostępnienia. W sytuacji, gdy dane zagadnienie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bo do takiego zagadnienia nie stosuje się u.d.i.p. Skoro Wójt uznał, że ww. opinia Laboratorium nie jest informacją publiczną, nie mógł w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a jedynie, winien powiadomić Skarżącego o swoim stanowisku. Organ przyznał, że omyłkowo nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 wniosku z [...] października 2022r., gdyż wiązało się to z rozwiązaniem stosunku pracy z pracownikiem, który dotychczas merytorycznie zajmował się przedmiotową sprawą i zatrudnieniem nowego pracownika na jego miejsce. Niemniej, sytuacja ta nie powinna skutkować brakiem odpowiedzi i dlatego też, po wpłynięciu skargi, organ udzielił żądanej informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 ww. wniosku. Wójt załączył pismo z [...] kwietnia 2023r. jako dowód na wykonanie obowiązku. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga jest uzasadniona. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8, 9 P.p.s.a. Sąd, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Sąd stwierdza też, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. 3. Sąd, mając na względzie ww. przepisy uznał, że Wójt jest organem władzy publicznej i był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu również przedmiot wniosku Skarżącego z [...] października 2022r. – dotyczący przesłania wszystkich zleceń dla firmy Laboratorium; podania kwot, jakie Urząd Gminy zapłacił Laboratorium; jak również załączenia badań odnośnie ww. drogi gminnej - stanowił informację publiczną. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), lit. d) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p. wynika bowiem, że udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych (pkt 3 lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c). Dodatkowo informację publiczną stanowi, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy wynika, że Skarżący otrzymał żądane informacje, choć nie nastąpiło to w terminie prawem przewidzianym (art. 13 u.d.i.p.). Tym samym Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Wójta do przedłożenia żądanych przez Skarżącego danych. Dane zostały Skarżącemu udostępnione po wniesieniu skargi do WSA w Warszawie. 4. Zdaniem Sądu porównanie daty ww. wniosku Skarżącego z [...] października 2022r. z datą udzielonej Skarżącemu przez Wójta ww. odpowiedzi z [...] kwietnia 2023r. wskazuje, że Wójt nie dochował 14-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani nie poinformował w tym terminie Skarżącego dlaczego informacja publiczna nie może zostać udostępniona, ani też nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wójt wskazał przesłanki, które przyczyniły się do nieterminowego załatwienia ww. wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Istniały zatem podstawy do wydania przez Sąd punktu pierwszego sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, jakkolwiek Wójt przekroczył ww. termin ustawowy na przekazanie informacji publicznej, wynikający z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., nie można uznać, że działanie to miało znamiona rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że nie było to zaniechanie celowe, zamierzone i wynikające ze złej woli organu. W związku z tym Sąd, stosownie do treści przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność Wójta nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wójt po otrzymaniu skargi przesłał żądane przez Skarżącego informacje oraz wyjaśnił przesłanki, które mogły mieć wpływ na zaistniałe opóźnienie. Zasadne było zatem rozstrzygnięcie z punktu drugiego sentencji wyroku. Sąd wskazuje ponadto, że postanowienie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji) wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a., Skarżący działał samodzielnie, a wpis sądowy od skargi był stały i wynosił 100 zł.