II SAB/Wa 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie jego pkt 2 i 3 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu W. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. S. w dniu [...] listopada 2013 r., powołując sie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, złożył do Starosty W. wniosek w formie elektronicznej o udostępnienie kopii następujących dokumentów: 1) decyzji SP w W. znak [...] z dnia [...] września 2008 r., 2) wniosku o pozwolenie na budowę wójta gm. K. z dnia [...] lipca 2008 r., 3) oświadczenia wójta gm. K. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto ww. wniósł o szczegółowe poinformowanie go, czy gm. K. jest właścicielem działki nr [...] w O. obręb L., jeśli tak to w jakiej dacie i na jakiej podstawie została wpisana do rejestru gruntowego. Jeśli dokumentem źródłowym była decyzja, to czy, a jeżeli tak, to w jakiej dacie stała się ona ostateczna, a w jakiej wykonalna, komu została doręczona i proszę o wydanie jej kopii (pkt 4). Starosta W.i w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że kserokopia decyzji określonej w jego wniosku w punkcie 1 została mu przesłana. Pozostałe kwestie określone w pkt 2 i 3 związane są z aktami konkretnej sprawy administracyjnej i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu. Prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) przysługuje stronom postępowania. Odnosząc się do pkt 4, to zgodnie z danymi operatu ewidencji gruntów i budynków do działki ew. nr [...] położonej w obrębie L. gm. K. nie jest wskazany właściciel. W. S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wezwał organ do uzupełnienia udzielonej odpowiedzi o zakres objęty w pkt 2 i 3 jego wniosku. Starosta W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. zakresie pkt 2 i 3. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ naruszył prawo, tj. art. 13, 14, 16 ust. 1 powołanej powyżej ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Starosta W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. rozszerzając je o argumenty, iż tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu i że nie każdy dokument traktowany jest jako informacja publiczna, a akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. podniósł m.in., że organ błędnie przyjął z góry, że dokumenty urzędowe z akt administracyjnych, których jawności nie wyłączono, nie stanowią informacji publicznej. Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną i nie obowiązuje wnioskodawcy inny tryb dostępu do niej, to właściwy organ powinien załatwić wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Przyjąć zatem należy, że "analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu" (I. Kamińska, M. Rozłupka - Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, opublikowany w LexPolonica), nie jest więc informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sprawie nie było sporne, czy Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem obowiązek ten wynika z art. 4 ust.1 pkt 4 powołanej ustawy, kwestia sporna jest czy żądane informacje stanowią informację publiczną i jaki jest tryb dostępu do nich. W wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/11 Lex nr 1122883 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że akta spraw administracyjnych - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną. Należy zgodzić sie ze skarżącym, że żądane przez nie informacje w postaci kopii dokumentów stanowią informacje publiczną, gdyż wiążą sie on z działalnością publiczną i na co wskazuje skarżący z wydatkowaniem i inwestowaniem środków publicznych. Skoro skarżący nie był strona w postępowaniu administracyjnym, to właściwym trybem dostępu do informacji publicznej jest tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Inne podejście prowadziłoby do wyłączenia możliwości uzyskania informacji publicznej z akt postępowania administracyjnego przez osoby, które nie brały w nim udziału. Takie ograniczenie prowadziłoby do niczym nie uzasadnionego zawężenia dostępu do informacji publicznej. Reasumując Sąd stwierdził, że bezczynność organu była wynikiem błędnej oceny żądania skarżącego, że informacje, których udostępnienia się domaga nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej story przyjęcie, że ich udostępnienie może nastąpić tylko w trybie Kpa. Z tych względów karanie organu grzywną określoną w art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, w ocenie Sądu byłoby niezasadne. Rozpoznając wniosek skarżącego, organ zobowiązany jest uwzględnić ustalenia Sądu i rozpoznać sprawę na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Biorąc pod uwagę całokształt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że nie można stwierdzić, aby bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.