II SAB/Wa 300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. wystąpił do Komisji [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie następujących informacji: 1) jakie czynności i kiedy ( w jakim dniu ) zostały wykonane w ramach prowadzonych czynności sprawdzających, dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w [...]? 2) czy Komisja zażądała i zapoznała się z aktami sprawy z wniosku J. A. o przyznanie własności czasowej z dnia z dnia [...].01.1949 r.? 3) czy Komisja dokonała analizy powyższych akt i oceny prawidłowości decyzji nr [...] Kierownika Wydziału [...] Urzędu [...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 1988 roku o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jeżeli tak to jakie są wnioski? 4) czy Komisja zbadała ewentualne pokrewieństwo pomiędzy Panią L. K. a Panią K. M., zmarłą żoną Pana J. M.? (w szczególności na podstawie danych systemu PESEL, do którego Komisja ma dostęp na podstawie przepisu art. 12a ust. 2 o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa). Czy ustalono lub wykluczono pokrewieństwo? 5) kiedy Komisja planuje zakończenie czynność sprawdzających? 6) czy Komisja analizowała zasadność dalszego zabezpieczenia przez zawieszenie postępowania egzekucyjnego w zakresie eksmisji Pani L. K. z mieszkania przy ul. [...] w [...]? 7) czy Komisja planuje odstąpić od dalszego utrzymywania zawieszenia egzekucji w zakresie eksmisji, czy też zabezpieczenie będzie kontynuowane? Jak długo? 8) czy Komisja zamierza wszcząć postępowanie rozpoznawcze w sprawie nieruchomości przy ul. [...] w [...]? Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o przekazanie informacji publicznej pisemnie na jego adres. Przewodniczący Komisji [...], w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił jednocześnie, że w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], Komisja [...] podjęła czynności sprawdzające, natomiast w sprawie tej na dzień [...] marca 2019 r., Komisja nie wydała postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Przewodniczący Komisji podał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 pkt a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W celu realizacji tej regulacji Komisja [...] zawiadamia o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. W nawiązaniu do powyższego, odpowiadając na pytanie nr 1 oraz 2 poinformował, że w niniejszej sprawie wobec niewydania ww. rozstrzygnięć nie doszło do ich ogłoszenia, a zebrany obecnie materiał dowodowy w ramach trwających czynności sprawdzających nie posiada przymiotu informacji publicznej. Materiał ten wprawdzie służy realizacji zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu, nie jest wiążący, co do sposobu załatwienia sprawy, w związku z czym nie jest wyrazem stanowiska organu, i nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do pytania nr 3, 4, 6 Przewodniczący wskazał, że wewnętrzne analizy, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji nie stanowią również informacji publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 , Legalis nr 740184 ). To samo dotyczy ewentualnych rozstrzygnięć, czynności na przyszłość podejmowanych przez organ (pytanie nr 5, 7, 8 ). Przewodniczący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09. Przewodniczący Komisji podał też, że Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, z późn. zm.). Termin zakończenia czynności sprawdzających nie jest możliwy do określenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ww. ustawy Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego W przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję [...] postępowania w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej i przyznanie od Komisji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. kwotę w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zwrócił się jednocześnie o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, wniósł o zobowiązanie organu administracji do złożenia akt w sprawie prowadzonych czynności sprawdzających i zaliczenie znajdujących się w tych aktach dokumentów na okoliczność przeprowadzonych czynności sprawdzających i ich charakteru, jako czynności organu administracji publicznej podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że według informacji uzyskanych przez jego mandanta Komisja od dnia [...] marca 2018 r. prowadzi czynności sprawdzające dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Komisja zwróciła się do Sądu o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego zostało zawieszone postępowanie egzekucyjne. Pełnomocnik powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazał, że informacje, o których mowa we wniosku dotyczą informacji o działaniach organu administracji publicznej, w zakresie wykonywania przez Komisję zadań publicznych - prowadzenia czynności sprawdzających. Podał, że czynności te zmierzają do wstępnego zweryfikowania, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Informacje uzyskane przy badaniu prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych są niewątpliwie informacjami publicznymi, które podlegają udostępnieniu. Pełnomocnik skarżącego podał, że wystosował do organu ponaglenie, w odpowiedzi na które podtrzymane zostało stanowisko przedstawione przez organ w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Nadmienił też m.in., że postępowanie Komisji, która przez okres ponad roku prowadzi czynności sprawdzające i uniemożliwia skarżącemu korzystania ze swojej własności narusza prawa skarżącego zagwarantowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1) oraz przepisach Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( art. 6 Konwencji przez nierozpoznanie sprawy w rozsądnym czasie ) i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że prawo do dobrej administracji obejmuje m.in. prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy. Przewodniczący Komisji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. udzielił skarżącemu informacji publicznej poprzez poinformowanie go, że odnośnie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Komisja podjęła czynności sprawdzające, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, ale na dzień udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy ([...] marca 2019 r.), nie wydała jeszcze postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Jednocześnie wyjaśnił wnioskodawcy, że dodatkowe informacje, o które wnioskuje, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Przewodniczący Komisji powołując się na uzasadnienie rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 1056) wskazał, że jasno z niego wynikało, że czynności sprawdzające są wyłącznie wewnętrznymi analizami, mającymi na celu ewentualne uprawdopodobnienie (jedynie uprawdopodobnienie a nie udowodnienie), że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wewnętrzne analizy stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji i dlatego nie stanowią informacji publicznej, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn.. akt P 25/12, Legalis nr 740184). Przewodniczący wskazał, że przeciwne rozumienie pojęcia "czynności sprawdzające" i ujawnianie ich przebiegu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dowolnym wnioskodawcom, w tym np. beneficjentom nienależnych świadczeń, zaprzeczałoby celowi, dla którego Komisja została powołana, tj. "przywróceniu ochrony interesu społecznego poprzez usuniecie naruszeń prawa, które wystąpiły w trakcie wydawania decyzji w oparciu o przepisy tzw. [...]". Przewodniczący Komisji wskazał jednocześnie, że dokumenty, których nadesłania do Sądu żąda strona nie tworzą akt sprawy, gdyż żadna sprawa nie jest prowadzona - są prowadzone jedynie wewnętrzne czynności analityczne. Przewodniczący Komisji wskazał też, że skarżący poza żądaniem przyznania sumy pieniężnej we wskazanej w skardze wysokości nie przedstawił jaką konkretnie poniósł szkodę i w jakiej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem organowi nie można w niniejszej sprawie zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.1429), zwanej dalej u.d.i.p. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tak jak i skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W świetle art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Komisja [...] jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Jest zatem we wskazanym zakresie organem władzy publicznej, a tym samym podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Biorąc pod uwagę, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy (a zadaniem tym jest m.in. wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...]) Komisji przysługują uprawnienia prokuratora określone w k.p.a. oraz w poszczególnych przepisach ustawy – Prawo o prokuraturze, nie ma wątpliwości, co do tego, że Komisja jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej Przewodniczący Komisji w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. Przewodniczący, reprezentując Komisję, wskazał przy tym wnioskodawcy, że w sprawie wymienionej we wniosku nieruchomości Komisja podjęła czynności sprawdzające, a zatem organ potwierdził powołaną we wniosku okoliczność prowadzenia tego rodzaju czynności. Organ poinformował też, że na dzień udzielania odpowiedzi Komisja nie wydała postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Zgodzić należy się z organem, że wszelkie czynności podjęte w ramach czynności sprawdzających nie stanowią informacji o sprawie publicznej i nie przesądzają o kierunkach działania organu, w tym w szczególności nie stanowią rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu. Same czynności sprawdzające nie są wyrazem stanowiska organu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć prowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy, Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Zatem, informacja o fakcie przeprowadzania przez Komisję czynności sprawdzających jest informacją publiczną. Stanowi bowiem informację o działaniu podjętym przez organ na podstawie przepisów ustawy. Taka informacja została udzielona. Bezsporne jest także, że fakt wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego stanowi informację o sprawie publicznej. Komisja poinformowała, że takiego postanowienia na dzień udzielenia odpowiedzi z [...] marca 2019 r. nie wydała. Trafnie organ wskazał, że informacja o czynnościach podejmowanych w ramach postępowania sprawdzającego nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Do czynności tych nie stosuje się przepisów k.p.a. (art. 38 ust. 2 powołanej wyżej ustawy), nie są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Czynności sprawdzające zmierzają do zbadania, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Wewnętrzne analizy, rozważania i czynności podejmowane w związku z nimi nie stanowią sprawy publicznej. Nadto, czynności sprawdzające nie zmierzają do wydania decyzji ani innego aktu administracyjnego, rozstrzygającego o uprawnieniach bądź obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu. Działania w ramach czynności sprawdzających nie są też stanowiskiem zajętym w sprawie publicznej, nie są informacją o danych publicznych. Brak jest w świetle powyższego podstaw do przyjęcia, że żądane we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nadto, zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został już pogląd, że postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechni obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej (v. postanowienie NSA z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1763/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo w konsekwencji organ poinformował o tym wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2019 r., a zatem w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym niezasadny okazał się zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. W sprawie tej – dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia – nie było potrzeby przedkładania przez organ materiałów składających się na czynności postępowania sprawdzającego. Jednoznaczność uregulowań ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zakresie czynności sprawdzających nie pozostawia wątpliwości co do ich charakteru. Podniesione w końcowej części skargi kwestie dotyczące ograniczeń w korzystaniu przez skarżącego ze swojej własności nie stanowią przedmiotu niniejszej sprawy, dotyczącej dostępu do informacji publicznej, i nie zmieniają ustalenia Sądu, co do tego, że żądane we wniosku informacje nie są informacjami o sprawie publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.