II SAB/Wa 302/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje skarżącej A. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych). Pismem z dnia 15 sierpnia 2017 r. A. M. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z dnia 5 października 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a. zawiadomił wnioskodawczynię, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 25 maja 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Następnie pismem z dnia 5 października 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia 21 grudnia 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Została ona zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Delegaturze w [...] w dniu [...] sierpnia 2006 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia 1 marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawczynię. Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. organ wystąpił do [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni, co pozwoli ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności dotyczącej okresów służby, nazw formacji, jednostki organizacyjnej, komórki organizacyjnej, zajmowanego stanowiska, pełnionych funkcji, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od dnia 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W dniu 25 maja 2018 r. Prezes IPN przesłał kopie akt osobowych wnioskodawczyni dotyczące przebiegu służby oraz poinformował, że w aktach nie odnaleziono dokumentów dotyczących służby po dniu 12 września 1989 r. W dniu 2 października 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia 30 kwietnia 2018 r. podając, że w archiwalnych aktach nie odnotowano informacji o otrzymanych odznaczeniach państwowych oraz wyróżnieniach. Brak również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za popełnione czyny w trakcie trwania stosunku służbowego. Co do okresu służby wnioskodawczyni w UOP/ABW [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że funkcjonariuszka nie uchylała się od wykonywania zadań i obowiązków służbowych. Zaznaczył także, że prowadzona kwerenda materiałów archiwalnych mogących mieć wpływ na ocenę przebiegu służby wnioskodawczyni została zakończona. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. złożyła ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r. A. M. pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że pomimo upływu ustawowych terminów wynikających z K.p.a. do dnia złożenia skargi organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r. W jej ocenie działania organu są nieprawidłowe, albowiem nie zmierzają w sposób skuteczny do zakończenia postępowania. Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. Jednocześnie powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił wnioskodawczynię, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 700) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] kwietnia 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, A. M. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej K.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarżąca wystąpiła w dniu 15 sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 31 stycznia 2019 r., terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 15 sierpnia 2017 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję [...] kwietnia 2019 r., a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r. Powyższa okoliczność nie powoduje natomiast w stanie faktycznym tej sprawy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stała się bezzasadna. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku A. M., a takie działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak i brak zintensyfikowanych działań organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad dwumiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. Wedle art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1 000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącej, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zasadzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, gdyż skarżąca była zwolniona od ich ponoszenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.