II SAB/Wa 303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I. Z., G. D., A. K., E. D., T. K., J. Z., D. Z., D. W., Z. R., H. W., B. G., M. W., E. W., D. G., J. F., J. P., E. S., R. W., M. L. i A. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2011 r. I. Z., działając w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców wsi [...] , z których każdy imiennie udzielił mu pełnomocnictwa do działania w jego imieniu, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o udzielenie następujących informacji: 1. Na jakiej podstawie prawnej na części ogólnodostępnej drogi lokalnej, objętej postanowieniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako element ustalonego układu dróg, łączącej osady [...] i [...] ze wsiami [...] i [...] , stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obrębu [...] , zarządzanej przez Gminę [...] , został wystawiony przez Nadleśnictwo [...] w marcu 2011 r. znak zakazu ruchu? 2. Jakie przyczyny faktyczne po ok. 100 latach istnienia tej drogi spowodowały konieczność postawienia tego znaku i kiedy one powstały? 3. Jakie działania i wcześniejsze badania lub oceny spowodowały podjęcie takiej decyzji? 4. Czy, a jeżeli tak to kiedy i na podstawie jakiego aktu prawnego, Lasy Państwowe objęły władztwo nad tą istniejącą ok. 100 lat drogą? 5. Czy droga ta - oprócz ogólnej funkcji komunikacyjnej - jest wykorzystywana na potrzeby gospodarki leśnej, a jeżeli tak to w jaki sposób? Ponadto skarżący, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udzielenie powyższych informacji na piśmie, natomiast w stosunku do punków 3, 4 i 5 również w formie przetworzonej poprzez załączenie kserokopii związanej z informacją dokumentacji. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., nadanym 11 lipca 2011 r., Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] , w odpowiedzi na pismo z dnia 6 czerwca 2011 r. poinformował wnioskodawców, że odnośnie pkt 1 wniosku przedmiotowa droga gruntowa oznaczona w rejestrze gruntów Gminy [...] jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] , zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z ze zm.). Wskazał też, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzają o zmianie statusu własnościowego drogi i nie dają podstaw do traktowania Gminy [...] jako zarządcy drogi. Odnośnie punktu 2 wniosku, organ wskazał, że w zasobach Nadleśnictwa nie odnaleziono dokumentów potwierdzających faktyczne użytkowanie tej drogi od ok. 100 lat przez przedstawicieli lokalnej społeczności. Organ podał, że jako własność Skarbu Państwa przedmiotowy grunt stanowi zasób nieruchomości zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] . Dlatego też, mając na względzie interesy Skarbu Państwa, zasadnym było, zdaniem organu, podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie tego majątku poprzez ustawienie stosownych znaków informujących o stanie prawnym tych gruntów. Ustosunkowując się zaś do punktu 3 wniosku, organ podniósł, że decyzja o ustawieniu znaków zakazu ruchu w obu kierunkach została podjęta po wcześniejszym okazaniu granic gruntów stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] , realizowanych w ramach IV rewizji Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa [...] na lata 2009 - 2018. W odpowiedzi na pkt 4 wniosku, organ podkreślił, że przedmiotowy grunt wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego Leśnictwa [...] o łącznej powierzchni ok. 65 ha i zgodnie zapisami w rejestrze gruntów, prowadzonym przez Starostwo Powiatu [...] , znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] . Odnosząc się do punktu 5 wniosku, organ wskazał, że przedmiotowa droga gruntowa, z uwagi na jej usytuowanie w środku kompleksu leśnego, wykorzystywana jest na szeroko rozumiane potrzeby prowadzenia gospodarki leśnej, w tym wywóz drewna, dozór, cele przeciwpożarowe i tym podobne. Ponadto do odpowiedzi na wniosek organ załączył kserokopię mapy gospodarczo - przeglądowej Leśnictwa [...] w skali 1:10000 oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 lutego 2008 r. Powyższa odpowiedź na wniosek została doręczona wnioskodawcy w dniu 12 lipca 2011 r. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 30 listopada 2011 r. I. Z. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G. D., A. K., E. D., T. K., J. Z., D. Z., D. W., Z. R., H. W., B. G., M. W., E. W., D. G., J. F., J. P., E. S., R. W., M. L. i A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. W skardze zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, tj. naruszenie prawa skarżących do uzyskania informacji oraz dokumentów dotyczących działalności jednostki organizacyjnej - Nadleśnictwa [...] w zakresie, w jakim gospodaruje ona majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem, 2. art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. prawa do dostępu do informacji publicznej poprzez jej nieudzielenie zgodnie ze złożonym wnioskiem, 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie określonym w ustawie, 4. art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej ze złożonym przez skarżących wnioskiem. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o zobowiązanie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku z dnia 6 czerwca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomnieli stan faktyczny sprawy i podnieśli, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został prawidłowo doręczony Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] , zgodnie zatem z postanowieniami art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął w dniu 23 czerwca 2011 r. W związku z tym, iż dzień ten był dniem ustawowo wolnym od pracy, termin do udzielenia informacji publicznej upłynął z dniem 24 czerwca 2011 r. Skarżący wskazali, że pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. doręczonym 12 lipca 2011 r. organ udzielił odpowiedzi na ich wniosek. Jednakże nastąpiło to po upływie określonego w ustawie terminu. Nadto, treść odpowiedzi na wniosek nie może być uznana w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 14 ust. 1 tej ustawy, za odpowiedź spełniającą żądanie strony. Zdaniem skarżących, Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] odniósł się do zawartych we wniosku pytań w sposób bardzo lakoniczny, zaś udzielone przez niego odpowiedzi nie korespondują zupełnie z postawionymi pytaniami. Ponadto skarżący wskazali, że nie został im doręczony żaden z aktów prawnych ani dokumentów, o których doręczenie wnosili we wniosku, a wskazujący m.in. na to na jakiej podstawie Lasy Państwowe objęły władztwo nad wskazaną przez skarżących drogą, jak również czy droga jest wykorzystywana na potrzeby gospodarki leśnej. Tym samym, w ocenie skarżących, Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] naruszył zagwarantowane konstytucyjnie oraz ustawowo prawo do uzyskania informacji publicznej w terminie 14 dni liczonych od dnia wpływu wniosku do organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że udzielona pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. odpowiedź była pełna, udzielona w sposób należyty i zawierała istotne informacje oraz 2 załączniki, zatem zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnych zasad, jak i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za chybione. Dodatkowo organ podniósł, że do Nadleśnictwa [...] wpływa duża liczba wniosków o udzielenie informacji publicznej i informacji o środowisku, a potencjał środków osobowych i rzeczowych nie stwarza możliwości w zakresie dokonywania obszernych, szczegółowych i terminowych odpowiedzi. Jednocześnie wskazał, że żadne inne potencjalne dane i dokumenty nie są w posiadaniu Nadleśnictwa [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Stwierdzić należy również, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej, od której służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarga do sądu administracyjnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych i wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Wskazać ponadto należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] jest bez wątpienia zgodnie z art. 4 ust. 1 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany do udzielania informacji publicznej, o ile żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej. Stwierdzić również należy, że wniosek skarżących z dnia 6 czerwca 2011 r. dotyczył w większości żądania udzielenia im informacji publicznej, choć nie wszystkie pytania skierowane do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] mieściły się w tym pojęciu. Jeśli zaś chodzi o udzielenia skarżącym żądanej informacji publicznej, to analiza odpowiedzi udzielonej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r., wysłanej wprawdzie w dniu 11 lipca 2011 r. wskazuje, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie rozpatrywania skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ poinformował bowiem skarżących, że przedmiotowa droga gruntowa, oznaczona w rejestrze gruntów Gminy [...] , jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] , jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Wskazał też, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzają o zmianie statusu własnościowego drogi i nie dają podstaw do traktowania Gminy [...] jako zarządcy drogi. Wskazał też, że w zasobach Nadleśnictwa nie odnaleziono dokumentów potwierdzających faktyczne użytkowanie tej drogi od ok. 100 lat przez przedstawicieli lokalnej społeczności. Organ podał, że jako własność Skarbu Państwa przedmiotowy grunt stanowi zasób nieruchomości zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] . Dlatego też, mając na względzie interesy Skarbu Państwa, zasadnym było, zdaniem organu, podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie tego majątku poprzez ustawienie stosownych znaków informujących o stanie prawnym tych gruntów. Organ udzielił również odpowiedzi na postawione pytanie nr 3, 4 i 5, mimo iż zdaniem Sądu pytanie nr 2, zawarte we wniosku skarżących o podanie przyczyn faktycznych postawienia znaku przy drodze nie dotyczy sfery faktów, a tylko pytanie o fakty mieści się w pojęciu informacji publicznej. Tak więc analiza pisma organu i zawartych w nim odpowiedzi wskazuje, iż organ udzielił skarżącym odpowiedzi zgodnie z ich wnioskiem, co oznacza, że nie pozostawał w bezczynności. Należy podkreślić, że Sąd nie weryfikuje podanych w odpowiedzi informacji, badając jedynie, czy organ rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami powołanej ustawy o informacji publicznej. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonej we wniosku. Przepis ten określa zatem wymagania co do sposobu i formy udostępniania informacji, co nie oznacza jednak, iż udostępnienie informacji ma zawierać określoną treść lub że musi satysfakcjonować w pełni wnioskodawcę. Prawidłowość wydanej decyzji lub dokonanej czynności może zostać poddana ocenie w innej sprawie nie zaś w sprawie, w której przedmiotem jest bezczynność organu. W sprawie o bezczynność organu Sąd ogranicza się jedynie do badania, czy organ pozostaje w zwłoce, nie ocenia natomiast prawidłowości i legalności wydanego aktu lub dokonanej czynności. Ponadto podkreślić należy, że organ musi być w posiadaniu określonej informacji, bowiem nie można zobowiązać do udzielenia informacji, której nie jest w posiadaniu. Ponadto trybowi udzielania informacji publicznej nie podlegają informacje o prawie, jego stosowaniu, interpretacji, czy też informacje dostępne w innym trybie. Ze złożonej w dniu 15 lipca 2011 r. skargi do WSA w Warszawie wynika wprawdzie, że skarżący nie są w pełni usatysfakcjonowani udzieloną im odpowiedzią, jednakże wskazać należy, że nie można mówić o bezczynności organu, w sytuacji gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zmusić organu do udzielenia informacji, której nie posiada. Odpadnięcie głównej przesłanki rozstrzygnięcia (bezczynności organu), uniemożliwiło Sądowi jej uwzględnienie i zobowiązanie organu do podjęcia czynności udostępnienia informacji, została dokonana. Wykonanie bowiem czynności przez organ wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez Sąd nawet wówczas, gdy decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 6 czerwca 2011 r., to należy stwierdzić, iż nie pozostawał w bezczynności w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a zatem skarga na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] była bezzasadna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.